基于财政视角的农村金融服务

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摘 要 ：解决“三农”资金需求问题,需要加快农村金融组织改革与创新.合理的财税政策和制度.可以有效服务农村金融改革,促进农村金融组织的发展.为此,应加大对农村金融组织的财政支持力度,完善财政补贴和税收优惠政策,创新农村金融服务方式,建立和地方各级地方财政合理的资金分担机制.

关 键 词 ：农村金融；创新；财政政策；减免税；补贴

文章编号：1003-4625(2009)08-0093-03

中图分类号：F830.6

文献标识码：A

一、农村金融组织改革创新中的财政支持

在我国农村金融组织创新和发展的过程中,国家给予了许多的政策指导和支持,其中既包括一些全国性的优惠和支持政策,也有地方政府给予的其他优惠政策的支持,这些在农村金融组织的创新过程中发挥了非常重要的作用.

(一)对农村信用社改革的支持

2003年,《国务院关于印发深化农村信用社试点方案的通知》出台,农村信用社的改革试点逐步铺开.在试点过程中,国家安排了一系列的试点支持措施,主要包括：对改革模式采取分类指导、发行银行专项票据、试点地区实行所得税和营业税减免等.针对尚未完成的农村信用社改革,2006年,财政部和国家税务总局联合下发了《关于延长试点地区农村信用社有关税收政策期限的通知》,明确将此前确定的税收优惠政策再延长三年优惠期限,分别延长到2008年底和2009年底,继续支持农村信用社深化改革.

在农村信用社改革过程中,各级地方财政部门做了大量工作.如多方筹资对信用社进行增资扩股,补充基层农村信用社资本金,对增资扩股给予股金分红补贴,审核并拨付亏损的农村信用社实付的保值贴补息,配合其清收不良贷款有效改善了农信社的资本金规模和资产质量.在政策的推动下,不仅农村信用社的流动性明显增强,财务状况也得到了改善,为进一步改制创造了条件.

(二)对新型农村金融机构实行定向费用补贴

2009年5月,财政部印发《财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》,对经中国银行业监督管理委员会批准设立的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三类农村金融机构实行定向费用补贴,以支持新型农村金融机构持续发展.办法规定,对上年贷款平均余额同比增长,且达到银监会监管指标要求的贷款公司和农村资金互助社,上年贷款平均余额同比增长、上年末存贷比高于50％且达到银监会监管指标要求的村镇银行,按其上年贷款平均余额的2％给予补贴.补贴资金由财政承担.奖励资金以涉农贷款超速增长部分为计算基础,体现了保基数、促增长的指导思想,同时扩大了财政资金放大倍数.而对新型农村金融机构给予适当的财政扶持,有利于吸引更多的社会资金参与新型农村金融机构建设,不断完善农村金融服务体系.

(三)支持政策性农业保险的建立和发展

按照提出的政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则,各地积极扩大农业政策性保险试点范围,探索建立和完善农业保险体系.各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴,完善农业巨灾风险转移分摊机制,探索建立、地方财政支持的农业再保险体系,鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险.做法包括：一是出台财政保费补贴政策,在坚持自愿参保的基础上,各级财政和农民共同负担保费；二是因地制宜选择农业保险经营模式；三是初步形成农业保险资金运作管理机制；四是积极探索农业保险的有效做法.

(四)推动担保机构的建立和发展

设立担保机构解决中小企业融资难问题是近年来我国金融领域的重要探索.目前我国许多城市都已建立了担保机构,如河南以财政出资为主,在全省全面建立了县级中小企业信用担保体系；浙江等省还建立了乡镇信用担保公司,采取“会员制、封闭型、社区化、小额度、非赢利”的运作模式.对于县乡信用担保机构,地方政府都采取了一系列的扶持政策.目前还很少有专门面向农村和农业的担保机构,现有的担保业务主要是针对包括农村工业在内的工业生产.

二、制约农村金融改革与创新的财政因素

(一)农村金融资源相对短缺,供求矛盾突出.预计到2020年,我国新农村建设新增资金需求总量为15万亿元左右,面对巨额的资金需求,农村金融供给却严重不足,甚至在一些方面呈现逐步弱化的趋势.突出表现为,一些地方银行业机构网点不仅没有增加,反而逐步收缩和减少；农村信贷供给增长缓慢,资金流失严重；农村信贷门槛提高,贷款难度越来越大；农村金融创新不足,金融产品种类少而简单；农村金融科技投入较少,服务手段陈旧落后.在此情况下,农村多元化、多层次的金融需求难以实现,需要国家采取必要、合理的财税政策促进金融机构增加农村金融供给.

(二)地方财政困难,支持新型金融机构不足

近年来地方金融发展较快,但由于历史和客观原因,地方金融企业仍然发展不够,包袱沉重.竞争乏力,存在资产质量较差、风险较大等突出问题.发展壮大新型金融机构需要财政的有力支持,但由于我国不少地方经济实力较弱,财政尤其是市县财政较为困难,同时近年来为化解地方金融风险,财政已背负沉重债务负担,无法拿出更多财力支持地方金融机构做大做强.如河南省目前只成立了两家村镇银行,而贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等面向县域和“三农”的新型金融机构尚未成立,新型金融机构发展缓慢.

(三)政策性农业保险体系有待完善

目前农业生产仍然是“靠天吃饭”,大部分地区农业政策性保险业务尚处于起步和探索阶段,农业保险的综合配套政策至今没有出台,商业性保险更鲜有介入,保险覆盖面窄.主要体现在,一是现行的和地方共同分担保费补贴的做法,使农业大县财政难以承受巨额保费补贴资金,难以调动其开展农业保险的积极性.二是巨灾风险和再保险缺失,虽然一些地方初步计提和建立了风险准备金,但规模小且来源单一,难以应对巨灾风险.三是补贴品种范围较窄,不少农业产品未被列入政策性保险范围,农民因灾损失无法得到相应的赔偿.开办农业保险的保险公司数量较少,市场竞争不充分,农业保险产品种类少.

(四)农村信用担保体系发展缓慢

农村信用担保机构在缓解农村担保难问题、保障金融对“三农”支持、拓展农村金融服务空间、促进社会主义新农村建设中发挥着重要作用.从目前情况看,农业担保发展存在“两头热、中间冷”的问题,即政府和农民的积极性很高,金融机构的积极性不够高,主要原因是担保机构实力有限、抗风险能力不强,难以得到金融机构的普遍认可.一方面,担保机构资本金规模较小,自身的抗风险能力比较弱,业务规模和经营实力难以壮大,影响了担保能力；另一方面,地方政府认可农村担保机构 从事的业务具有政策性,应该与其他中小企业担保机构一样享受税收优惠政策,但有关部门对此并不认可.此外,农户和农村中小企业在贷款中,经常面临抵押担保的困难,如农户的房屋等财产因流动性差,难以用作贷款担保；一些农村企业土地虽已转换为工业用地,但由于土地权属仍为农村集体用地,也难以进行抵押.

三、推进农村金融创新的财政政策建议

(一)增加财政投入,改善农村金融发展环境

1、完善各项支农惠农政策.一是改善农村基础设施的规模和质量,突破农村经济发展的低水平循环,加快“村村通”工程实施,完善医疗卫生设施和农村社会保障体系等.二是完善各类惠农补贴政策,如完善对种粮农民直接补贴、农资综合补贴、汽车家电下乡补贴等.解决了农户生活性消费的大头,就可以相对减少农户的资金需求.

2、建立财政增拨资本金制度.财政在向金融机构大量注资的同时,应研究以直接入股、专项借款人股、财税优惠等多种方式增加对地方金融机构的投入.作为地方财政来讲,一要继续支持农村信用社改革和发展,协调动员各方资金对农村信用社增资扩股,增强农村信用社经营实力.二要积极参与农村担保机构股权置换、增资扩股工作,尽快建立农村信用担保体系.三要支持村镇银行等新型农村金融机构的设立,满足当地农村金融需求.

(二)完善税收优惠政策,为农村金融发展创造条件

由于支农贷款兼政策、商业性于一体,在发放过程中点多面广,经营成本相对于城市工商业贷款高,在执行利率上有的还不能上浮或少上浮,贷款利差小,甚至于所收利息不足支付各种税费.因此,应建立税收激励和风险补偿机制,减免或降低金融机构“三农”贷款和农村小企业贷款的营业税率,减免此类业务收入所得税,对农村小额存款减免利息税,由此给地方财力造成影响,由财政在转移支付中考虑补偿.此外,采取降低税负政策时,应考虑对不同地区、不同金融机构区别对待,使其真正起到激励作用,如对于支持县域经济和“三农”力度大、存贷比高的县域金融机构,对其税负实行更大幅度下调,形成更有效的激励机制.

(三)支持农村信用社进一步深化改革

建议财政加大对农村信用社的政策扶持力度.一是继续延长现行税收优惠政策,延长税前弥补亏损时限,增强信用社赢利积累能力；二是对社员红利免征个人所得税,允许社员保息水平分红税前列支,培养吸纳社员人股能力,促进资本充足率提高；三是提高计提呆账准备金比例,加速固定资产折旧,提高坏账准备提取比例,增强信用社抗风险能力；四是将各级财政对农信社的补贴,折合为股金计人财政对农村信用社的出资参股.

(四)加快发展政策性农业保险业务

1、针对不同风险特点,统筹规划救灾和农业保险政策.农业救灾、农业保险都是政府应对农业灾害的方式,但是两者在补偿范围和补偿机制上有较大区别.救灾是纯粹的政府行为,通常只能维持农民最基本的生活需要,无法为农业生产提供长期、稳定的风险保障机制.农业保险是应对自然灾害的市场化手段,能够发挥财政资金的引导和杠杆作用,调动多方社会力量共同应对灾害.因此,应针对当地农业风险特点、农民收入水平等因素,综合考虑、统筹规划农业救灾与农业保险的补偿范围和对象,切实提高财政资金的使用效益.

2、完善大灾风险分散机制.为有效应对大灾风险,构建促进农业保险持续健康发展的长效机制,应积极建立由政府、地方政府、保险公司以及有关各方共同参与的大灾风险分散机制.

3、考虑到地方财政财力紧张的现实状况,建议进一步提高财政对农业保险保费补贴比例,根据农业大县财政困难的现实状况,可将种植业保险财政补贴比例由35％提高到70％；将养殖业保险财政保费比例由30％和50％提高到65％,缓解地方财政的压力.

(五)完善财政支持的资金分担机制

在农村金融改革创新的过程中,不同地区的财政负担能力是不同的.沿海地区的经济相对发达,城乡一体化程度较高,城市和农村的金融体系也是一体化的,而且地方具有强大的财政实力,因而金融改革的任务相对较轻,财政负担能力也较强.而在经济相对落后的地区,不仅金融改革的任务繁重,而且财政负担能力也较弱.对于财政而言,除继续对试点地区,主要是中西部地区和沿海省份的落后地区给予必要的税收优惠外,还应为落后地区的农村金融改革提供必要的资金支持,对财政实力较弱的地区给予适当的财政补助,在管理上将农村金融领域的资金支持作为专项转移支付的一项内容.

(六)探索符合农村实际的贷款抵押担保形式

除传统的保证担保和不动产担保外,积极引导金融机构试点和实施土地承包经营权抵押、农户林地集体抵押、订单抵押、动产抵押等切合实际农村实际的抵押担保方式；对农村中小企业贷款,积极探索将存货、厂房设备、收费权等财产作为抵押担保的途径.针对一些发达地区的农村企业土地已经转换为工业用地的,协调办理相关的土地确权程序,推进贷款抵押的落实.同时,积极完善信用担保体系,如通过保单质押等手段,既要鼓励政府出资的各类信用担保机构和现有商业性担保机构开拓农村担保业务,还要积极探索市场化路子,吸引民间资本进入农村担保市场.

(七)尽快建立农业贷款风险补偿基金

鉴于农业高风险、低收益特点导致外部融资困难的情况,在农业资金供需市场尚处于低端阶段时期,需要国家财政给予一定的支持,减低金融机构在农村市场上的业务风险,提高收益水平,在一定程度上打消金融机构的顾虑,充分发挥财政资金撬动金融资源的杠杆作用.建议由政府、地方政府及金融机构共同出资建立农业贷款风险补偿基金,以解决设计政策性方面、自然灾害而形成的贷款风险补偿问题.对政策性因素形成的金融风险,在合理幅度内确定财政和地方财政的风险分担比例,通过政策性贷款担保基金分担化解涉农不良贷款.