完善和吉林省财政监督机制法制建设的建议

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摘 要:财政监督是实施和推进财政分配活动过程的一项固有功能,法制建设是更好地实施和不断推进财政监督工作的一大基础和重要保障.本文从加强财政监督机制法制建设、加强财政监督机构队伍建设、加强财政监督信息技术建设、完善财政监督工作协调机制、加强财政监督相关理论研究等五个方面论述了健全、完善和创新吉林省财政监督机制法制建设设的建议.

关 键 词 :吉林省;财政监督机制;法制建设;建议

中图分类号:F812.2 文献标识码:A doi:10.3969/j.issn.1672-3309(x).2012.0708.05 文章编号:1672-3309(2012)0708-15-04

不断健全、完善和创新吉林省财政监督机制,更好地发挥财政监督机制的作用和功效,当务之急是要不断健全和完善财政监督机制法制建设.为此,要从“法制”的战略高度,进一步加大力度不断健全和完善吉林省各级财政监督机制法制建设工作,不断提高省内各级财政部门的依法行政能力和依法行政水平,为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会提供体制机制保障.

一、加快推进财政监督机制法制建设

加快推进吉林省财政监督机制法制建设,要始终以制度建设为重要保障,坚决贯彻和落实依法监督的基本方略.具体包括四个方面:

其一,在现有的《中华人民共和国预算法》的基础上,进一步构建预算编制、预算执行和预算监督相互分离的科学的、合理的省级公共财政管理体系及框架.①换言之,要以编制部门预算为基本主线,使吉林省的预算编制、预算执行、预算监督三者逐渐分离,管预算编制的不管预算执行,管预算执行的不管预算编制.这样,形成三套相互独立、互相制约的系统,从而体现公共财政导向下规范的权力制衡,更好地保证财政预算的透明度和公众意愿的真实性.与此同时,在财政监督处罚方面,要研究和制定预算实施方法的相关规定,以监督检查预算编制、预算执行,处罚各种违法行为,并对相关的违法行为明确规定具体的处罚标准.在这些方面,吉林省可以借鉴浙江省的相关做法.2007年8月,浙江省省长吕祖善在“全省公共财政与政府性债务管理专题研讨班”上明确提出:要逐步建立收入一个“笼子”、预算一个“盘子”、支出一个“口子”的公共财政管理体制.此后,浙江省财政厅积极研究落实“三个子”的工作方针和具体举措,初步形成了以部门预算为龙头的预算编制体系、以国库集中收付制度为龙头的预算执行体系、以绩效评价为龙头的预算监督体系,进而提出了预算编制、预算执行、预算监督“三分离”和“三位一体”的基本理念,并在2009年全面调整了浙江省财政厅的机构设置,其创新的理念和新颖的做法引起了广泛关注.实际上,“三分离”更加侧重于预算编制、预算执行和预算监督三者之间的牵制与制衡,而强调“三位一体”并不是否定“三分离”,相反,是更加关注在“三分离”理念下的“一体化”建设.“三位一体”中的“三”已经充分体现出了“分离”的客观现状,而“一”则说明了对进一步加强“一体化”的期望和不懈追求.“一体”包含“三位”,其“合”中也有“分”,预算编制、预算执行、预算监督三者之间仍然是相互分离的三个部门(职能),应当继续坚持“三分离”框架下形成的监督与制衡的基本原则.与此同时,“三位”实则为“一体”,更加强调制衡基础上的共同推进,更加强调三者之间目标的一致性.可以说,浙江省财政厅的“三位一体”改革,归根结底是在预算编制、预算执行、预算监督三个分离的机构(职能)下探索实现“一体化”的最终目标,是在以往“三分离”基础上的进一步深化,是对我国财政管理理念的一大提升.

其二,加大宣传、贯彻和落实《财政部门监督办法》的力度.《财政部门监督办法》自2012年5月1日起正式施行,为了宣传和贯彻落实好这一办法,推进依法监督和依法理财,吉林省采取了多种形式.一是在2012年全省财政监督工作会议上,印发了《财政部门监督办法》,并提出了具体的学习和贯彻意见;二是吉林省财政厅印发了《关于贯彻落实〈财政部门监督监督办法〉意见》(吉财监〔2012〕396号),进一步明确了宣传和贯彻落实《财政部门监督办法》的具体要求.

其三,建立以会计信息质量抽查公告为突破口,年度会计报表、注册会计师、审计师审查为基础,国有大型企业会计主管委派为依据的企业会计监督制度.现阶段,吉林省企业会计监督系统的运行情况还存在很多问题,如忽视所有者和债权人利益的监督、企业会计监督法律约束机制不健全等.造成上述问题的原因及症结很多,归结起来:一是在会计监督过程当中有些概念比较模糊,如会计监督、审计监督等概念模糊不清,执法机构的职责和权限有待进一步的明确;二是企业管理体制不健全,内部控制制度失调;三是单位内部会计监督困难重重,对单位负责人约束机制不健全;四是会计人员综合素质不高,职业道德观念有待加强.为此,要不断加快吉林省企业会计监督法律体系建设工作,为省内企业会计监督的有效实施提供必要的和扎实的法律制度保障;要尽快建立健全吉林省企业内部会计监督机制,明确会计责任主体,加强省内各企业单位负责人在会计监督中的责任.具体来说,要结合吉林省的实际情况,对《中华人民共和国会计法》进行更加细致的解读,以提高《中华人民共和国会计法》在全省的可操作性.同时,进一步建立和完善统一的会计制度,以满足全省企业实施多元化经营的现实需要.内部监督是会计监督的重要基础.加强内控制度,要明确会计相关人员职责,明确重大经济业务事项的决策程序和执行程序、财产清查、会计资料的内部审计工作.明确单位内部的制度、要求和职责,做到按章办事,减少人为因素的影响,提高会计工作效率和工作质量.要建立健全重大财政事项支出“事前预审、事中监督、事后审核”的一整套财务监督体系;对重要财政事项的决策和执行,要制订相互监督、相互制约的流程和程序,做到各负其责;对单位的资产类核算,要明确清查的范围、期限和组织程序;制定单位会计资料定期内部审计程序.企业负责人应当清楚自身职责,不断加强自我约束能力,明确自己作为企业会计行为责任主体的地位,更加积极地为会计工作者明确行使会计监督职能提供最大范围、最大权限的权利保障.此外,为了更好地适应现代企业管理制度的现实要求,省内各企业负责人还应当不断加强自身素质建设,系统了解财务制度和会计监督制度,熟悉有关的经济法律法规和规章制度,以便更好地对自己和企业负责. 其四,加快建立健全违章违纪责任追究制度.根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》等财政税收法律法规的精神和要求,对省内各企业的内部、社会中介机构以及政府监督机构的违纪、渎职行为等进行依法追究,对直接责任人和单位负责人进行行政责任和法律责任的严肃追究.在责任追究方面,除了对财政工作人员因不认真履行职责而造成的不良后果和不良影响进行责任追究外,还要对局机关因平时司空见惯的不良习惯而造成的过错进行责任追究.在责任追究当中,坚持以事实为依据、有错必纠、过错与责任相适应、惩处与教育相结合的基本原则.责任追究方式包括:批评教育、诫免谈话、做出书面检查、通报批评、扣发奖金、取消当年评优评先资格、停职离岗培训、调离工作岗位、免职、引咎辞职、给予行政纪律处分等.

二、不断加强财政监督机构队伍建设

健全的财政监督机构与高素质的财政监督检查人员是做好各项财政监督工作的重要保障.按照全国财政监督工作会议所强调的“必须健全机构,完善职能,充实人员,把优秀的人才选拔到监督队伍中来”的基本要求,为了保证构建具有中国特色财政监督机制目标的顺利实现,在机构建设上,要进一步建立健全省、市、县(区)财政监督检查机构,形成比较完善、运转协调的制度保障架构和组织保障体系.2001年6月,吉林省财政监督检查局和吉林省财政监督检查工作办公室正式成立,两机构均隶属于吉林省财政厅.该局(办)作为原省政府税收、财务、物价大检查办公室的存续机构,不仅保留了原“大检办”的工作职责,而且有新的延伸和强化.该局主要负责监督检查财政法律、法规、税收政策和制定的执行情况,监督检查财政收支(基金、收费)管理过程当中的一些重大问题.截止目前,吉林省地方各级财政监督检查机构普遍得到了加强,均成立了专职财政监督机构,全省财政监督机构人员编制达到了450人.在队伍建设上,省内各级财政部门还要严把好“选人关、调入关、用人关”.在选人方面,要注重挑选政治坚定、业务精通、清正廉洁的干部从事财政监督工作;在调人方面,要不断加强制度考核效力,凡是达不到标准或是不精通财政监督业务的人员,坚决不能调入;在用人方面,要知人善任,任人唯贤,人尽其才,注重发挥财政监督干部的特长和专长.同时,要不断通过调整知识结构、提高知识层次、举办培训班和进行实地考察与检查等形式,进一步加强财政监督机构队伍建设,不断提高财政监督人员政治及业务素质.

具体而言,第一,加强吉林省财政监督干部政治素质教育,培养财政监督干部爱岗敬业、清正廉洁的精神和品德.第二,严格财政监督工作的程序及纪律,财政监督实质上是财政执法工作,必须严格依法办事,依规定程序开展检查工作.第三,重视和切实加强业务及相关知识的培训.近年来,吉林省财政监督检查队伍不断发展壮大,其人员的能力和业务素质有所提高.不过,这支队伍的整体素质还不能完全适应对全省财政监督工作提出的新的更高的要求.因此,培训专业干部工作应当提到议事日程上来.相关的培训要注重实效,要选择与财政监督工作紧密相关、能够真正提高相关人员的政策、业务水平的培训项目.通过培训和实践工作,将这支队伍打造成为政治素质高、原则性强、政策业务精通、会沟通、能协调、善思考的财政监督检查专业队伍.第四,重视财政监督信息化建设.在吉林省政府公众信息网站的大力支持下,吉林省已经初步建成了覆盖全省的财政监督检查系统网络.省内各地方要充分利用好这一技术平台,不断加强信息交流和沟通,努力提高财政监督技术队伍的综合能力和水平,以适应新形势的新需要.

三、健全完善财政监督信息技术建设

计算机网络通信技术是当今世界发展速度最快也是最活跃的高新技术之一,是推进和实行资源统一管理、优化资源配置、实现资源共享的重要技术手段.随着经济社会的快速发展和改革开放事业的不断深入,吉林省的经济信息数量急剧增多、领域骤然增大.这迫切需要省内各级财政监督机构改变传统的手工作业的财政监督方式和方法,全面实现财政监督手段的现代化和信息化,从而使财政监督工作人员能够从繁琐的数字运算、法规查证当中彻底地解放出来,不断提高财政监督工作的效率和效力.另一方面,随着计算机、数据库、网络等现代信息技术的广泛运用,被监督单位在管理手段、信息存储等方面也发生了本质性的变化.这些都对财政监督的对象、范围、线索以及程序等造成了很大的影响和冲击,传统的以审查纸质账目为基本手段的财政监督工作方法已经不能适应新环境的客观要求.因此,全省各级财政监督部门的财政监督手段必须顺应发展趋势,不断加快信息化建设力度和进度,进一步改变财政监督的方式、手段和技术,必须高度重视现代信息技术建设.随着“金财工程”的不断推进,吉林省财政监督工作要不断强化网络监督的功能和效力,逐步实现利用网络技术开展财政监督检查工作.


进一步而言,其一,建立健全日常财政监督数据库,逐步实现对财政性资金运行全过程的动态监督;同时,运用现代信息网络技术,对注册会计师行业的执业质量进行实时监控和跟踪分析,实现财政监督检查工作的“点”与“面”的有机结合,不断提高财政监督工作的效率和效力.其二,加强对信息化专业人才的培养力度.众所周知,计算机知识和技能培训是财政监督手段信息化建设、应用和推广的关键环节.省内各财政监督机构可以通过不定期地聘请专业技术人员讲授计算机及网络技术知识的方式和方法,不断加强计算机及网络技术知识日常的实际应用能力及水平,不断提高财政监督工作人员的信息技术素质及技能水准,尽快建立和培养一支能够熟练使用数据库技术和计算机监督软件技术进行财政监督工作的信息化、现代化的财政监督人才队伍.②一方面,尽快建立完善的计算机培训和考核机制,普及计算机知识教育和计算机监督检查操作技能训练,切实提高广大财政监督人员的信息技术素质和水平.另一方面,千方百计地创造各种有利条件,逐步调整财政监督队伍构成和人员结构,充实培养复合型人才.其三,推进财政监督相关信息的资源共享.在不断推进财政监督手段信息化、现代化建设的实践过程当中,注意加大信息资源共享力度.目前,吉林省各类财政监督信息共享程度很低,各部门之间没有形成有效的信息共享链,这造成了现有监督资源的严重浪费以及不必要的重复建设.为此,应当进一步加强财政监督手段的信息化、现代化建设,更好地整合财政监督资源,从而全面实现财政监督信息的有效互通和实时共享.比如:实现财政监督机关的网络联通、建立财政监督经验库、定期召开财政监督研讨交流会,等等.通过信息互通和信息共享,有效地优化和更好地配置财政监督的相关信息资源,进一步提高全省的财政监督效率,促进财政监督手段的不断更新和升级. 四、发挥财政监督工作协调机制效用

构建具有中国特色、符合吉林省省情的财政监督机制是当前全省各级财政部门的重要工作之

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一,也是全省财政各业务职能机构的一项共同任务和使命.为此,必须加强省内相关部门和机构之间的内外沟通和协调,进一步加强全省财政监督机构与审计、监察等部门的沟通和协调.通过建立联席会议制度,定期公布审计、财政监督检查等相关信息,互通审计、监督检查的进度,通报审计、监督检查等有关情况,及时交换意见建议,从而形成监督监管的合力.通过建立资料共享机制,充分实行信息共享,避免重复审计和重复监督检查.通过建立案件移送机制,不断加大对违法违纪责任人的责任追究力度和处理力度,更好地维护财政监督的权威性和效力性.

五、不断深化加强财政监督理论研究

近年来,财政部对不断加强财政监督相关理论研究工作的认识更加深刻也更加明确.2008年6月,财政部制定和颁布了《关于加强地方财政监督工作的若干意见》当中明确指出:“加强财政监督理论调研既是财政监督工作的重要内容,也是提高财政监督机构队伍素质的重要手段.各级财政部门要重视财政监督理论研究,认真总结财政监督工作规律,用监督理论指导监督实践.要紧密结合监督检查工作的实际需要,有计划地组织开展重点课题调研,丰富财政监督理论研究成果.要增强调研的针对性和前瞻性,力争出精品,务求得实效.要高度重视调研成果的转化和有效利用,充分挖掘调研成果的价值,提高理论成果的利用率,提升财政监督工作层次.”③按照财政部的相关要求和基本精神,吉林省各级财政监督机构积极探索加大财政监督理论研究的新思路和新路径,以便更好地指导和促进全省财政监督工作的深入开展.

对此,有关方面要特别重视并不断加强全省的财政监督理论研究工作.从当前的财政监督工作要求以及未来的财政监督工作的长远需要出发,财政监督理论研究工作要紧紧围绕经济社会可持续发展的大局以及进一步完善社会主义市场经济体制的客观要求,结合进一步深化财政管理体制改革的工作及要求,以服务于经济工作和促进财政监督效能的不断提高为研究方向,不断增强吉林省财政监督理论研究的前瞻性、对策性和可行性.

注释:

① 2003年9月,财政部召开了十六大以后的第一次全国财政监督工作会议.在此次会议上,明确提出了建立健全预算编制、预算执行和预算监督相互分离、相互制约的财政运行机制的发展方向.此后,全国各地围绕构建“预算编制、预算执行和预算监督三分离”的运行机制,积极探索“三分离”理念的实施和落实,逐渐形成了中国特色财政监督的新格局.

② 梁云朝:《政府财政实务管理信息一体化之探讨》,《实务与会计》2008年第1期.

③ http://.mof.gov./preview/jiandujianchaju/zhengwuxinxi/faguizhidu/t20080523_34351.

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