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摘 要 ：农村税费改革不仅是增加农民收入、保护农村生产力、促进国民经济持续健康发展的有效途径,也是维护农村稳定的重要举措.然而,由于农村税费改革是在农村经济社会领域进行的一场深刻变革,改革中会不断出现一些新情况和新问题.因此,对当前农村税费改革问题的深入研究,了解农村税费改革问题产生的原因、演变的规律,探索全面取消农业税后解决农村基层财政收入问题的新途径,具有重要的现实意义.
关 键 词 ：农村税费改革乡镇财政收入地方转移支付制度
一、农村税费改革的历史进程
20世纪80年代农村“大包干”之后,全国农业增产、增收1984年达到高峰,随后出现了“卖粮难”,农民收入增长乏力,负担却逐渐增加.尤其是农业正税之外的各种杂费加重了农民的负担.为此,有些农村改革试验区的地方政府开始探索农村税费制度改革,主要是费改税,即在清理各类收费的基础上,经过核算按新的农业税收标准收税,其他杂费一律免除.
在1998年召开的十五届三中全会上,政府主导下的农村税费改革正式启动,农村税费改革被列为经济体制改革的重要内容.国务院成立了农村税费改革三人工作小组,开始了一系列的改革筹备工作.2000年1月,通过《关于农村税费改革试点工作若干问题的意见》,农业税率定为7％,农业税附加的上限为20％.在此基础上,税费改革试点的主要内容最终被确定下来.国务院于2003年3月27日发布了《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》,决定全面推进农村税费改革试点工作.由此,农村税费改革工作全面推开.随后,财政部、国家税务总局根据国务院的指示精神,联合下发了《关于在全国农村税费改革试点地区逐步取消农业特产税的通知》,要求全国农村税费改革试点地区按照“统一政策、分级决策”的原则,开始逐步取消农业特产税.
2004年3月5日,国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议上宣布：从当年起,逐年降低农业税税率,平均每年降低1个百分点以上,5年内取消农业税.这是农村税费改革实践中迈出的又一实质性步伐.
2005年12月29日,关于废止《中华人民共和国农业税条例》的决定,经十届全国人大常委会第十九次会议表决通过.2006年1月1日起,我国全面取消农业税,实施近50年的农业税条例正式废止.这项政策使中国农民彻底告别了延续数千年的“皇粮国税”.
二、地方财政收入困境的原因分析
农村税费改革减轻了农民的负担,维护了农民的利益,有利于社会主义和谐社会的建设.但是.乡镇财政收入困难也同时发生.分析影响乡镇财政收入困难的影响因素,我们不难看出,农村税费改革只是一个传导杠杆,深层次的原因是乡镇财政收入体制的缺陷、地方转移支付制度的不完善以及农村税费改革配套措施的滞后.
(一)财政收入机制是税费改革后地方入不敷出的制度根源
财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期,1953年,政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴.乡镇财政收入列入县级财政预算后,其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决.至此,乡镇预算实行了收入全额上缴并列入县级财政预算,支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制.这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等,它本来应是一种占较小比重的制度外财政收入.但是,在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口,并且又不能指望或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下,为了保证乡级政府正常运行,这种财政自筹制度就演变成一种非正式制度安排.在传统的财政收入结构中,制度外的自筹收入一直是地方财政的主要支撑,地方财政收入体制实质上是一种以税外收费为主的财政自筹制度,在财政自筹制度中,税费收入在乡镇财政收入中所占比重过大.农村税费改革切断了制度外收入来源,农业税是其最后的财力支撑.在这种情况下,取消农业税使得乡镇财政困境将更加严重.
(二)地方转移支付制度不健全
自1989年实行以“放权让利”为主线的体制改革以来,财政收入占全国财政收入的比重和财政收入占GDP的比重都比较小,过小的财政转移支付力度是乡镇财政陷入财力困境的原因之一.转移支付资金使用浪费,利用效率低下,各部门自上而下拨付的专项资金虽然是用于社会事业发展,但往往在下拨过程中受到肢解,结果专项资金落到乡镇时已经所剩无几.一些财政困难的地方政府,为了保证公务员的开支和政府的其他支出需要,挪用专项资金的现象比较多,从而使资金的性质与用途发生变化.
(三)农村税费改革配套措施滞后
任何一项改革,如果缺少相应配套措施的及时跟进,改革自身的局限性和弊端就会显现出来,解决不好就会影响到改革的初衷.税费改革是从单一的财税体制改革的角度减轻农民的负担,倚重解决“三农”问题,是从结果上直接进行的单项改革,没有对改革对象过去长期存在的体制因素进行根本性的改革,没有及时设计与税费改革相适应的基层政权建设政策模型.这种缺乏配套措施的改革,一方面导致地方财政的压力,另一方面又形成了地方财政建设的政策真空,使其陷入困境且无法化解和摆脱.
三、完善农村税费改革,加快配套政策制定和实施
(一)规范政府间的财政分配关系,赋予乡镇政府财政自主权
一级政府要有一级财政,乡镇财政是我国五级财政管理体系中最基层的一级财政,对巩固基层政权、保证人民群众安居乐业具有十分重要的意义.在传统的县乡之间的“财政承包体制”中,乡政府不具有财政自主权,缺乏财力履行各项社会管理职能.税费改革改变了乡镇原有的财源结构和收入增长机制,税收收入将成为主体收入,但被上级财政集中过多.因此.若不打破地方各级政府现有财源格局并进行重新分配,加大乡镇政府在财政收入分配体制中的分享比例,则乡镇财政尤其经济欠发达的乡镇就会失去一级财政生存的财力基础,只能作为县财政的一个预算单位存在.针对现行乡镇财政体制的弊端,要从有利于规范县乡财政分配关系入手,改变传统的财政分配方式,按照“一级政府,一级财政”的原则,给予乡镇政府应有的财政自主权,充分调动乡镇政府当家理财的积极性,实行完整意义上的分税制财政管理体制.
(二)完善地方税收体系
按照负税与受益对等的原则设置乡镇政府的主体税种,现代税收的本质是消费者为消费公共产品和劳务所付出的代价.从这个意义上讲,税收具有间接的返还性.乡镇税收主要用于为地方辖区内的居民和企业提供公共产品和劳务,由于乡镇政府更接近当地居民和企业,所以乡镇政府所提供的公共产品具有更强的针对性,因而乡镇税收的设计更应遵循受益原则.企业和居民承担相应的纳税义务,并享受相应的税收权利,这种负税与受益对等的税收理念有利于增强纳税人的纳税意识,降低税收的征收成本,提高税收收入的使用效益.另外,房地产税的税基十分稳固,可以成为筹集财政收入的有效手段.
稳定乡镇税制,提高乡镇政府加强税收征管的积极性.为保证分税制财政体制的严肃性和稳定性,税收管辖权的划分一旦确定就不应频繁变动.否则会影响地方政府加强税收征管的积极性.收入归属权是税收管辖权最重要的内容.也是地方政府最关心的问题,收入归属权的稳定是整个税制稳定的前提.因此,与地方税收收入的分享体制应该保持一定的稳定性.例如,所得税是地方财源的重要组成部分,降低乡镇的分享比例将在很大程度影响乡镇财政收入的增长,所以所得税分享体制不宜频繁变动.此外,目前社会保障体制、农村税费改革等改革在各地全面推进,乡镇政府在教育、科技、农业、环境保护等各方面的支出压力不断增加,在这种情况下,减少乡镇税收的分享比例将严重影响乡镇财政的收支平衡.因此,稳定乡镇税制对促使乡镇加强税收征管、保证乡镇政府履行公共管理职能有极其重要的意义.
(三)完善地方转移支付制度
对地方政府而言.主要职责是基础设施的建设、基本生活保障以及基本公共品的提供.如果地方政府没有财力来完成上述任务.那么社会发展会受到阻碍.在税制结构没有大的变动的情况下,解决乡镇财政缺口一个最重要办法就是依靠转移支付.随着社会发展,人们对公共品的需求会越来越旺盛.由于地域之间差别较大,政府财力差别悬殊,导致提供公共品的能力也相差很大,转移支付要使不同收入水平的人都能享受到平等的公共服务.
我国应借鉴发达国家的先进做法,为转移支付建立稳定的资金来源.的转移支付资金.可以考虑将取消增值税和消费税增量返还后的资金作为对下均等转移支付的资金来源.省级政府除接受来自的转移支付资金外,还可以选择将其重要税种如营业税、个人所得税的一定比例作为对下转移支付的资金来源.为转移支付建立稳定的资金来源,有利于改变目前转移支付资金结构,改变非均等化资金占主体的状况,形成稳定的转移支付制度.