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一、全球金融危机对我区经济社会冲击巨大,全区财政收入增速放缓
2009年是我区经济异常困难的一年,由于我区经济支撑主要是能源、农畜产品加工、冶金等资源型产品,属于产业链上游,抵抗风险能力较弱,受全球金融危机冲击产能显著下降.据不完全统计,2009年1月份全区GDP增长率17.1％：固定资产投资增长27.4％,远低于从2003年起连续保持的40％以上的增长率；全区发电量同比下降11.3％；社会用电量减少234万千瓦：煤炭产量同比下降9.3％：乳制品产量同比下降11.5％：进出口总额同比下降49.5％.全区财政总收入增长率降低20.2个百分点,有6个盟市财政收入出现负增长.与2008年未相比虽呈现止跌回升的态势,但不容乐观的是全球金融危机目前尚未见底,国内外经济环境异常严峻.
二、发行地方债券已提上议事日程,我区具备发行地方债券的资格
2009年2月17日十一届全国人大常委第十八次委员长会议听取国务院《关于安排发行2009年地方债券的报告》的汇报,称将代地方政府发行2000亿元地方债券,以缓解4万亿元经济刺激计划中地方配套资金短缺矛盾,使地方发展目标与国家宏观经济发展和产业政策的目标协调,保持地方经济平稳较快发展.我区完全具备发行地方债券的资格,主要原因：
(一)发行地方债有利于弥补我区因投入不足导致的经济增长放缓态势
内需、出口、投资是拉动经济增长的三驾马车,扩大内需受国内外诸多条件制约,需要长时间的培育才能见效：出口受金融危机影响呈大幅下降趋势,恢复尚待全球经济的复苏：短期内支撑经济保持较快增长,投资无疑是最直接最有效的方法.2008年11月5日国务院常务会议公布了4万亿元扩大内需促进经济增长的10项措施.随后我区提出并公布了与之配套的扩内需保增长计划.主要包括大型水利工程、产业基地和民生工程的建设,总投资额达15000亿元.但我区庞大的扩内需保增长投资计划存在巨额资金缺口,因为今明年计划安排1.18万亿元投资,平均每年约为5900亿元,按我区经济总量占全国经济总量约2.3％测算,每年大约可能争取到150亿元左右的投资、这与自治区配套投资计划有较大差距,也就是说大部分资金需自筹.自筹方法最基本的有三种,即利用企业自有资金,向区外招商引资和银行贷款.目前由于产品销路不畅,企业变现困难重重：投资方在形势不明朗的情况下很难投资人股：而商业银行尽管会贯彻国家保增长扩内需的大政方针,但也会顾及自身风险,严格审批放贷条件.加之资本市场不景气,使有融资愿望的企业雪上加霜.投入不足成为制约我区经济增长的主要因素,发行地方债有利于扭转我区因投入不足而导致的经济增长乏力的态势.
(二)发行地方债的必要条件是我区GDP、财政收入稳步增长,具备了一定的偿债能力
2008年全区GDP达7761.8亿元,从1978年的全国第25位上升至2008年的16位：全区财政总收入1107.3亿元,从1978年的全国第26位上升至17位,经济社会发展日新月异,经济实力大为增强,具备了一定的偿债能力,发行地方债券成为可能.
(三)发行地方债券的外部条件是我区的资源优势
原煤、焦炭、电石、冶金等上游产业是我区的优势和特点,这些产业在金融危机中受冲击较大,需要政府的大力扶持,特别是从资金上的支持援助.因为只有这些上游产业的产能先行逐步恢复,才能使下游汽车、建筑等产业全面复苏,保持社会经济全面协调发展.
(四)地方债券发行可促进我区经济社会的全面协调可持续发展
相对资源富集的优势,我区的劣势是基础建设和生态建设落后,主要表现为水利、交通、城镇、农村牧区、生态环境建设与全社会发展不相适应.基础建设和生态建设投资大、周期长、盈利性低,属于政府投融资范围,但由于地方财政投入相对有限,成为制约我区经济社会进一步全面协调可持续发展的“瓶颈”,地方债券的发行有利于我区能够集中力量建设一批关系到自治区重大发展的基础项目,将资金的边际效用发挥至最大.
(五)我区发行地方债券的基础条件是居民收入大幅提高
2008年我区城镇居民人均收入为14431元,农牧民人均纯收入4656元,分别同比增长16.6％和17.8％.2009年1月份全区居民储蓄余额3491亿元,同比增长324％.在目前投资渠道较少和股市低.迷的情况下,居民持债成为很好的选择.
三、我区发行地方债券规模和结构分析
(一)规模
地方债券发行的规模需要考虑多种因素,综合考虑财政部总额和我区的产业发展趋势、财政收入、偿债能力、居民应债力及经济周期性波动等诸多因素,我区发债规模最好控制在100亿元左右为宜.以2008年全区经济社会发展情况为例.其债务负担率(债务占全区GDP比重)为1.28％,居民应债率(债务发行额与居民储蓄余额比,并假设地方债券只限本地发行)为3.1％,偿债能力(当年还债本息占当年财政收入比重)为6.0％,偿债依存度(当年债务发行额占财政支出比重)为6.9％,4个指标数据相对较低,不会对我区的财政造成过大压力.因为主要考虑发行总量的限制,否则还可适当增加,反之规模过小,地方债就起不到应有的效果.
(二)类型
通常将地方债分为支持地方经济发展型债券和非赢利性公益事业型债券.支持地方经济发展型债券主要用于关系地方重大发展的基础产业建设、优势产业的扩能改造等.这类债券不仅能产生预期的社会效益,而且能产生可观的经济效益,因为其在预期内可产生稳定的收益作为偿债资金,地方财政承担的偿债压力较小.但此次2000亿元地方债主要用于与财政投资,地方配套的公益性项目以及难以吸引社会投资的公益性项目,应属于非赢利性公益事业债券.这类债券用于弥补由于地方财政投入相对不足的社会公益事业建设,主要是铁路、公路、机场等基础设施和保障性住房、医疗、教育、科技文化等民生工程及生态环境等.在当前金融危机深不见底的情况下,发行此类债券吸引社会闲散资金,进行基础设施等建设,促进经济平稳较快增长.这类债券只能由自治区财政来偿还.发行量要适中.
(三)期限
可分为长期和短期,公益事业型债券期限可适当灵活掌握,建议以1年期以上的长期债券为主,这有利于提高发债的效率.可适当尝试对部分公益事业型债券实行发新还老,循环发行.
(四)利率
地方债券的风险要比国债高,比企业债券低.其利率要适当高于国家同期银行储蓄利率和国债利率.但要比企业债券利率低,特别是公益事业型债券利率.自治区政府作为信用人,要综合考虑各方面的利益进行利率设计,要关注债券买持者的利益,否则债券营销困难,达不到筹资目的.
四、我区地方债券发行应注意的问题
(一)建立地方债使用项目的安全效果评估机制,确保地方债资金的使用效率
由财政厅和发改委或第三方评估机构对使用地方债的项目实行全方位评估.预测项目社会、经济收益.制定详细的偿债方案,并列入自治区财政预算,确保按期按量全部偿还,坚决杜绝用地方债进行经常性开支,搞政绩工程和面子工程.
(二)建立地方债的监管运行体系
应尽快明确地方债资金使用监管部门,该部门对地方债的评估、发行、流通、偿还等实行全程监督.实行透明化管理,定时向社会公布.并接受相应部门检查和持债人的监督询问,确保债券资金使用的公平效率.
(三)尝试利用地方债进行社会融资
在利用地方债资金时,可以尝试利用一定比例的地方债资金对特定项目进行配套融资,吸引投资者为一些收益高但资金需求量巨大或收益低但相对稳定的项目融资,促使社会闲散资金和资源的利用.这样就替换出相应的资金继续发展一些只有社会效益没有经济效益的纯公益性项目,如生态环境工程,以提高资金使用率,促进我区的基础建设全面协调发展.