我国预算会计存在的问题

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【摘 要 】随着政府职能的转变、财政管理体制的改革,我国现行的预算会计逐渐显现出它的局限性.本文针对我国现行预算会计制度出现的问题进行了分析,并针对性地提出了几点完善对策和建议.

【关 键 词 】预算会计 问题 对策

我国的预算会计始于1950年,是在适应社会主义计划经济体制的背景下建立起来,经历了不断适应、不断完善的历程,特别是随着我国市场经济的不断发展,预算会计也不断进行改革,形成了我国现行的预算会计.随着政府职能的转变和财政体制的改革,我国现行的预算会计制度在运行的过程中出现了一些新情况和新问题,已不能很好地适应新形势的需要,同时由于现行的预算会计制度与国际政府及非营利组织会计相差很大,其“会计语言”已无法满足对外交流的需求,与我国经济环境变化、各项事业发展形成了明显的差距.因此,对预算会计制度进行研究,提出完善我国预算会计制度的建议具有重要的意义.

一、我国预算会计的现状及存在的问题

随着政府职能的转变和财政管理体制的改革,我国政府预算会计在运行过程中,出现了很多的问题,主要表现在以下几个方面.

(一)预算会计不适应财政管理体制改革的需要.

我国现行预算会计按组织类别的不同分别设立包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度三个相对独立的分支.三个分支分别依据不同的会计制度,采用不同的会计科目进行核算.并且核算的重心各不相同,形成了相互交叉甚至矛盾的地方,使会计信息没有可比性,不利于政府整体财务报告的生成,也对财政预算管理带来了很大的阻碍.并且现在的事业单位的经济活动发生了显著的变化.一些事业单位除财政拨款外还有自己的事业收入,具有一定的经营性,并且实行独立核算、自负盈亏、逐渐与财政脱钩.这些事业单位与仍然依靠财政拨款的行政、事业单位产生很多的差距,迫切需要重新定位.

(二)预算会计基础存在较大的局限性.

1.收付实现制不能全面反映政府的负债

由于收付实现制是以实际收付作为确认当期收入和支出的依据.从而可能使某些已经发生但尚未用支付的政府债务未能体现.使政府把这部分的债务隐藏起来了,不能真实地反映政府的财务状况,夸大了政府可支配的财政资源,造成虚假平衡现象.不利于政府有效监控财政风险、评估财政状况.对财政经济的持续健康运行带来隐患.

2.收付实现制不能对政府的资金使用情况和效果全面披露

收付实现制是以款项的实际支付作为成本,费用确认的依据.现行制度规定行政事业单位的固定资产不计提折旧,按收付实现制提供的会计信息往往不能科学地提供资金运动的连续过程和业务运作情况.不利于考核业绩,使国家的宏观财政经济形势的分析和决策缺乏相关,有用的会计信息.

3.收付实现制不能如实反映财政单位的收支结余情况

跨年度的支出或收入项目,如果按照收付实现制的要求处理,容易造成收支不实.然而以此计算出来的单位都存在一些年度间收支项目不配比的情况.

(三)预算会计的财务报告体系不完整.

1.财务会计报告使用者的界定不明确

财务会计报告的使用者是指与报告主体有“利害关系”,需要利用财务报告的信息作出各种决策的个人和集体.按主体的界限分为内部使用者和外部使用者.从数目上讲,外部使用者的数量比内部使用者的数量要大的多.而我国现行预算会计大体上将政府财务报告的使用者界定为内部使用者,即以各级政府及财政部门为主的内部使用者.可见,我国政府财务报告忽视了外部使用者的信息需求,并使之缺乏外部监督.即便是内部使用者,现行制定规定的范围也过于狭窄.

2.政府财务报告的规定不统一

现行政府财务报告遵循的规范是98年开始实行的”一则三制”.此制度规范的模式主要是按照组织类别来制度的.使得财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计各有一套会计报表,各报表分别编制、相互分割、无法汇总生成政府整体的合并资产负债表.虽然现在也提供关于政府整体的财务报告,但有许多财政信息都没有包括起来.因此,这些报告并不是真正意义上政府整体财务状况的财务报告.

3.政府财务报告提供的会计信息不全面

目前我国现行的政府预决算报告只是反映政府收支预决算的单一模式,缺少对政府债权、债务、资产等状况的所作报告.不利于人们了解政府的财务状况,并且现行会计报告的内容也不完整.例如,行政事业单位在财务报告中,对于国有固定资产并没有每年都进行汇总反映,还有行政部门的国债未来的还本付息负担,以及政府部门的投资活动社会保障基金情况也无法在总预算会计报表中得到体现.

随着政府职能的转变和公共财政体制的改革.监督部门和公众除了了解政府遵从预算情况的信息外,还需要了解关于国有资产方面的财务信息、政府采购基金的信息以及关系到社会稳定和人民生活的社会保障基金方面的信息等等.随着国际化进程的加快,国外政府、国际机构也会对我国政府信息予以不同程度的关注.

(四)预算会计的法规体系不健全.

我国政府预算会计改革,缺乏一个健全的法制环境作为改革的保障.健全的法制环境是政府预算会计改革顺利进行的保障.我国现行预算会计制度由财政总预算会计制度,行政单位会计制度和事业单位会计制度组成,没有规范、统一的预算会计准则,缺乏统领性和整体性.这为政府预算会计改革带来困难.

二、完善我国预算会计的对策和建议

(一)完善预算会计的法律法规体系.

我国要实行预算会计制度改革.第一步就要完善现行政府会计的法律法规体系,形成政府会计改革的法律依据.世界上许多国家在改革前都根据改革的具体要求制定或者修订了会计法规或者公共预算法规,而这些法规为政府会计发改革的顺利实施提供了保障.因此,我国要实施政府会计改革,需要根据预算管理改革中出现的新问题和新情况,补充和完善现行的与之相关的法律规范,逐步形成《会计法》,《预算法》统驭的会计准则和制度体系. 我国现阶段的政府会计规范是以制度范围为主,制度规范和准则规范两种形式共存.而发达国家和国际组织通常采用准则方式对总要的会计与报告事项予以规范.实践证明,准则规范具有灵活性与适用性等特点.可对会计人员的职业素质和职业判断由较高的要求.制度规范方式具有明确性和规范性强等特点,对会计人员的素质要求不高,但往往滞后于会计环境的变化.制定成本和执行成本巨大.

(二)重建我国政府会计体系.

首先,构建后的新会计体系还应该考虑突出受托责任.会计起源于受托责任.这是我们研究会计理论合解决会计问题的出发点之一.离开受托责任谈会计,无异于舍本逐末.而我国《会计法》和有关会计制度没有明确提出受托责任.因此,新的会计体系中应引进受托责任的概念.只有我国的预算会计目标进行科学定位,不断转变,预算会计中的其他问题也就可以得到更好的解决.随着我国财政体制的不断深化和改革,我国的公众的法制意识和意识不断提升,人们也日益迫切的需要了解政府机关部门对于公共资源配置管理情况,了解公共资源是否得到了更好的利用,并且公众利用政府的政策导向和政府的财政信息情况对于市场进行判断和实施决策.为此,对于预算会计目标的设计,应该站立在可以让政府机关更好的履行公共受托责任上,让他们更好的实施公共服务.

同时,由于政府会计资金来源的特殊性.在使用时,往往要限定用途.因此,为了更好地体现专款专用原则.政府会计应以传统的预算会计模式扩展为基金会计模式.因为各国的基金种类不同,具体目的不同.其基金会计的种类也不相同.我国应逐步建立起具有中国特色的各类政府基金会计.

此外,预算会计对象除了应该更好的反映当期预算结果和资金运动情况外,预算会计还应该能够系统的,全面的,完整地反映出政府部门的整个预算资金积累的结果和连续过程.因为政府部门行使权力时受人民授托,他们代表国家意志,管理国家事务,因而他们的责任不仅只是局限于他们政府部门的管理的责任,还应该扩散到整个外债权债务管理责任等.预算会计中管理国有资产的债权债务价值将是政府会计的主要对象.在这样的背景下,把预算会计对象由原来的预算资金运动升级为价值运动预算,这样就可以更好地反映政府部门履行受托责任的连续性和政府部门管理国家事务活动连续性上.这样预算会计的资金运动就会和政府部门管理的前因后果关联起来,提供更加完整全面的财务信息.

(三)逐步引入权责发生制会计核算基础.

进入21世纪,随着我国政府部门和事业单位经济活动日趋复杂化和多样化,我国国会计制度不断的改革深化,预算会计环境也跟着发生了很大的变化.在这样的背景下,我国的预算会计确认基础要与国家预算保持一致,不但应该真实反映事业单位和政府部门的财务状况情况和财务活动情况,更应该为社会提供具有可靠、高质量的财务信息,让预算会计的使用者能够通过预算会计可以客观公正地评价和分析事业单位和政府部门的受托责任,促使可以更好的实现预算会计目标.为此,笔者认为,我国应该根据目前西方非营利组织会计和西方政府的先进经验,在我国预算会计中逐渐引进权责发生制,完善我国预算会计核算基础.

权责发生制是以权利和责任的发生来决定收入和费用归属期的一项原则.在国外政府会计预算中,权责发生制主要应用于社会保障、债务利息、税务收入、资产的资本化与折旧等方面.目前,我国还不具备全面推行权责发生制的先决因素,权责发生制的改革只能逐步扩展.会计预算在应用“年终结转”事项的基础上,对政府未来应承担的政府未来应支付的社会保障性费用的支出,应按权责发生制加以确认.会计预算还应用来处理政府的债务收入和支出账目,在某一会计预算期间所实现的收入和支出账目,可采用权责发生制加以确认.国债和国际信用等,也必须按期计提利息并计入当期的费用.

(四)重塑财务报告体系.

1.明确财务报告的目标及使用者

随着我国政府预算管理的不断深入,我国预算会计信息的使用者也必将逐渐扩大.除了包括各级政府及上级财政部门外,还应包括如下使用者：享有立法权的各级人民代表大会及其代表；享有监督权的各级国家审计机关、公众、投资者和债权人；金融系统的评估机构、银行、预算单位、政府及事业行政单位的服务人员、纳税人及资源无偿捐赠者等.不同的使用者对信息的需要必然不同,借鉴国外的作法.我国的政府财务报告的目标应包括以下三方面：一是满足国家客观经济管理需要；二是反映政府有关单位的受托责任的履行情况；三是向社会公众,投资者和债权人等提供会计信息.

2.改进政府财务报告主体

随着我国政府会计模式逐步向基金会计模式转变,我国政府报告的主体既要借鉴西方发达国家的作法.改变目前仅以预算缴拨款关系和行政隶属关系作为标准的现状,又要紧密结合有中国特色的社会政治经济制度.一方面,对于我国事业单位的管理体制改革,一部分事业单位全面走向市场,实行事业单位的企业化管理,这些单位可逐步纳入企业会计核算体系.另一方面,我国政府会计模式逐步向基金会计模式转化,基金理所当让地作为政府会计与财务报告主体,按基金编制财务报表,进而汇总为政府单位财务报表,最后将政府单位财务报表汇总,合并成改变财务报告.

3.增加财务报告所涵盖的内容

我国现行的政府财务报告,所涉内容范围狭窄而且单调,缺乏实质性的分析,最多只能算财政预算执行情况报告.广大信息使用者对信息的需求,要求在现有内容的基础上,增加对相关内容的披露.建议我国政府的财务报告应充分揭示我国政府所拥有的债权债务；增加能够反映政府承担社会保障资金管理的有关内容；还应增加能够反映各级政府对国有资产产权及收益权管理履行受托责任的状况,即政府财务报告体系应体现国有资产的价值.