金融消费者保护:后危机时代金融监管的新主题

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摘 要 ：金融消费者保护既是金融监管的应有之义和基础价值,更是后危机时代西方国家金融改革与治理的新主题.在国内,与金融消费权益纠纷案件日益增多不匹配的是,现有处理模式包括法律体系、机构体系、途径体系等无法有效适应这一新情况,重构以金融消费者保护为主题的全新金融监管模式势在必行.

关 键 词 ：金融消费者；金融监管；金融危机

文童编号：1003-4625(2010)12-0040-04　中图分类号：F830.2　文献标识码：A

一、金融消费者保护：金融监管基础价值

金融危机是“形”,决定这场危机的是“神”(思想),是人们的某一种思想以及在这种思想支配下的决策和选择.从形及神,我们方能找到改善世界的长期选择.金融消费者保护疏漏严重的思想根源,乃是金融监管者对金融监管基础价值的判断和认识及基于此种认识的指引所进行的金融监管.各国尤其是西方发达国家,主要是美国金融监管当局视效率为金融监管的首要基础价值,忽略了金融消费者保护的重要性,客观上推动和加剧了市场失灵,为金融危机的孕育和最终爆发提供了最适宜的土壤.所以,金融监管必须进行改革.但是,就像市场绝不是完美的一样,监管也不是万能的.对于并非万能的监管者的来说,坚定秉持一些对现代金融监管来说至关重要、任何时候都不能松懈的基础价值理念,无疑尤为重要.

后危机时代金融监管的首要基础价值即在于保护金融消费者的权益.因为,金融消费者合法权益的保护,不仅直接关涉消费者的微观利益、人权保护、公平正义,而且关乎整个金融体系的安全与稳定,更关乎宏观经济的稳定与社会的和谐发展.

(一)对消费个体而言,金融消费者保护事关公平正义

金融消费如今已深入社会的各个领域,成为人们日常生活乃至整个社会正常运作的基础.但与此同时,面对实力强大的金融机构和金融产品较高的专业壁垒,公众在享受金融服务时往往处于相对弱势的地位,这种弱势地位又直接影响到其实际权利的享有,使其权益面临种种威胁与侵害.

在金融消费领域,信息不对称是消费者处于弱势地位的主要原因.金融产品是专业性极强的特殊产品,不同于一般商品,往往不但包含了承诺的因素,还涉及风险收益形式、费用及利润结构、提前退出的惩罚机制、税收负担等等,正确地理解这些内容要求消费者在与金融机构订立合同的过程中处于相对劣势的地位.通过适当的外部约束力量,保证产品特性的透明化以方便消费者的信息选择,有一个合理的价格竞争机制以及有效地进行资源配置；很多具有专业背景知识的金融咨询人员应运而生,通过适当监督,保证他们切实从客户利益角度出发来提供中肯的咨询建议.这里的外部力量,最主要的,无疑是一国的金融监管当局.传统上,消费者与金融机构之间的合同关系被视为平等主体之间的“私法关系”,强调的是当事人意思自治和契约的自由,并竭力排除政府公权力的干预.而如今,金融监管对金融消费者权益保护目标的追求则着眼于消费者与经营者实质交易地位“不平等”,通过公权力“扶弱抑强”,达到对实质正义的追求.

(二)对金融体系而言,金融消费者保护事关金融安全

金融是现代经济的核心,而消费者信心则是整个金融行业的基石所在.金融机构与消费者在市场经济中是供求关系,金融机构离不开消费者,没有消费者就无法生存,更谈不上发展.通过立法和相关监管措施来保护金融消费者利益,可以改变消费者对金融机构的态度,使潜在消费者愿意与金融机构打交道,促进社会公众增加对金融业的信心,良性循环的形成,可以为金融业发展营造更好的外部环境.同时,市场经济条件下,微观金融组织机构总是倾向于生产更多的金融商品以谋求利润最大化,这种单个机构的理性行为在无约束的条件下,可能导致单纯市场调节的失效和金融乃至整个经济系统的危机.事实证明,微观金融机构在谋求自身利益最大化的同时,兼顾金融消费者的利益,从长期看,是确保自身乃至整个行业处于健康、理性发展轨道的一个重要约束条件,而整个行业的健康理性发展无疑攸关金融安全之大局.

(三)对整个社会而言,金融消费者保护事关社会稳定

金融消费者是金融交易的资金来源,且一个个独立个体散布于社会的各个角落,如果其利益得不到有效保护,受损的不但是消费者自身,金融业乃至整个社会将为之付出惨重代价.关于这一点,本次美国的金融危机无异于一个最生动的注脚.反思本次金融危机,金融消费者保护不力的缺漏及危害随处可见：正是银行等金融机构超出消费者承受能力的掠夺性贷款的大量发放,导致消费者债台高筑,加剧了房地产泡沫,并最终动摇了整个金融系统；信息的不透明不对称,导致普通金融消费者根本无法了解复杂的结构性产品,只能转而依靠信用评级机构；但信用评级机构运用建立在历史数据之上的计量模型来得出的评级结论,并不能告诉投资者假设条件发生骤变的情况下会发生什么；最终,投资者为华尔街生产的大量“有毒”金融资产付出了惨重代价,巨额财富化为乌有；而危机发生后,整个经济摇摇欲坠,社会动荡不安,向金融系统紧急注入流动性、求助困境中的重点机构,成为美国政府紧急应对危机的无奈之举,全体纳税人为政府的慷慨救助行为买单.不难看出,金融消费者权益的有效维护,是金融安全、社会稳定的根基所在.

二、金融消费者保护：金融监管国际趋势

如果说,各国从此次金融危机吸取的最大教训应是真正贯彻落实对金融消费者权益的保护制度,似乎也并不为过.当下,包括美国、英国、新加坡等国的金融管制立法都已开始重视金融领域的消费者诉求,并通过加强金融机构的法定义务和责任,赋予消费者法定权利等立法措施矫正交易双方的不对等状况.可以说,加强金融消费者和投资者的保护,成为后金融危机时期各国和各地区金融监管当局反思和改革的重要内容.

(一)成立专门的保护机构

痛定思痛,美国终于认识到：一味地追求金融机构的利润最大化,对金融消费者利益保护的不足,是酿成次贷危机的原因之一.2009年3月美国财政部发布了《金融管制改革白皮书》,针对现行金融管制体制的弊病提出了系统性的改革方案.该方案除了强调对金融加强监管的传统思路以外,特别指出管制立法应重视对于消费者的保护,相关的改革措施包括成立消费者金融保护署(CEPA)、向消费者提供透明的、简要扼要和公平的交易信息等内容.该建议得到了奥巴马政府的强烈支持,有关金融消费者保护的立法活动开始陆续展开.2009年10月22日,美国国会众议院金融服务委员会正式通过了成立消费者金融保护署的法案,成为美国自危机后进行金融立法改革跨出的决定性第一步.CEPA的具体职责包括：负责在信用卡、储蓄、房贷等银行交易中保护消费者利益,防止各种损害消费者权益的行为；制止“不公平的条款和交易”,要求所有放贷人必 须向借贷人提供标准、简单的贷款合同,确保消费者获得清晰全面的信息,并将对条款复杂的贷款进行严格的审查.

(二)增强保护的可执行性

已成立金融消费者保护专门机构的国家如加拿大金融消费者管理局、澳大利亚金融督察局、马来西亚客户服务局等,金融监管改革的重点在于不断完善和细化消费者保护制度体系,强化措施的可执行性.针对金融欺诈,英国金管局(FSA)提出了金融产品“合适并且合理”(Fit and Proper)原则,并在金融危机后采取了一系列细化措施：加强对贷款人的保护.重点包括相关产品和服务的信息披露前置,对利率等关键条款的变更要提前通知客户,不得对提前还款收取费用和利益等；加强事后投诉的处理.FSA要求银行、保险公司和养老金等金融机构在2010年8月31日前公布如何处理消费者投诉；把是否有效保护消费者利益作为重要的评价指标.从2009年起,平等对待客户(TCF)被纳入英国金管局的ARROW评级内容；加重事后追偿和惩罚.英国财政部公布的《改革金融市场》白皮书提出,对那些给大量消费者造成损害的金融服务和产品,消费者有权向提供金融服务和产品的金融机构追讨损失,FSA同时对这些机构进行惩罚甚至关闭.

(三)拓展保护的全新领域

在强化监管传统保护领域的同时,各国金融监管改革开始关注保护“盲点”,拓展保护的新领域.为进一步保障消费者权益并且提升非上市投资产品的销售及营销的行业标准,新加坡金管局(MAS)加强对非上市投资产品之销售与营销的监管.包括未在许可交易所进行交易的债券(包括结构性票据)、单位信托(也被称为集体投资计划)以及人寿保单(包括投资挂钩人寿保单).具体包括：金融机构要确保营销和广告资料提供公平及平衡的产品内容,向投资人提供所购买投资产品的及时且重要的更新信息等措施,并对复杂投资产品的销售制定了更严格的标准.2009年4月,MAS制定了《关于确保董事会和高管在公平销售中责任的指引》,提出了衡量公平交易的标准.公平交易适用于投资产品的选择、营销、销售以及咨询,同时还适用于售后服务以及投诉处理.

各国和地区监管当局所采取的一系列改革举措表明,加强金融消费者和投资者保护被置于了前所未有的高度.总结上述改革措施,基本围绕以下内容展开：销售环节的市场行为是重点、强化消费者投诉信息披露、完善追偿和事后赔偿等.这些措施不仅是未来一个时期,西方发达国家监管当局关注的重要内容,也为我国进一步加强金融消费者保护提供了很好的借鉴.

三、金融消费者保护：国内现状及其评述

金融消费者保护在我国总体上属于起步阶段,各方面存在问题亟待重视和解决.

(一)金融消费者保护的现有立法

我国金融消费者保护的法律体系,主要包括《消费者权益保护法》、《民法通则》、《合同法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》等法律,《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》等行政法规,以及中国人民银行、银监会、证监会、保监会发布的大量行政规章和规章性文件.这些法规数量虽多,但存在法律“软肋”.

一是没有金融消费者保护的基本立法.一方面,《消费者权益保护法》只是针对一般商品和服务消费过程中如何保护消费者权利的专门法律,其第2条对消费者的定义过于狭窄,仅将“生活消费”纳入保护范围,“金融消费”由于消费对象的本质差别而有显著不同,难以适用.另一方面,“金融消费者”未被金融立法所采用,保护金融消费者利益作为金融监管目标未正式写入法律之中.

二是保护金融消费者的法律法规,主要是金融宏观调控部门和监管机构的行政规章或其他规范性文件,法律效力层次较低,影响政府机构的执法效果,不利于保护金融消费者.例如,消费者与商业银行之间发生利益冲突,如何进行调整,如何处理争议,由哪个机构处理,处理程序如何,怎样保证程序的公平公正等具体问题,《商业银行法》和《银行业监督管理法》都没有明确规定.

(二)金融消费者保护的现有机构

对金融消费者具有保护职责的现有机构,主要是和金融监管机构.就而言,鉴于工作人员专业技能、知识结构、认识能力等多方面限制,以及金融消费难以纳入《消费者权益保护法》调整范围的限制,对金融消费者的保护非常薄弱,基本处于“缺位”状态.全国各地的工作文件中,几不可见金融消费的统计数据.

我国金融监管体制采取的是“一行三会”,即中国人民银行与银监会、证监会、保监会的分业监管模式.但随着金融放松监管、业务交叉与创新,以及综合化经营趋势,金融产品和服务的界限日益模糊,以机构作为监管区分的做法已经无法满足市场的要求,实践中极易导致相同性质、相同类型的金融商品,在不同的金融行业内适用的法律规范宽严不一的结果,银行理财产品的监管就是适例.并且在我国所有的金融监管机构中至今没有专门部门负责消费者保护事务,即便是监管机构内部,处理消费者投诉和解决纠纷的机制也相对缺失.如证监会目前仅有一套具有政治色彩的非透明信访制度.

(三)金融消费者保护的现有途径

近年来,金融机构和消费者的关系十分紧张,消费者对金融机构提供的服务不满,表达的途径和争议解决的办法各种各样,主要包括媒体途径、政治途径、诉讼途径和信访途径,受制于现行监管维权体制,这些途径不能有效整合,存在很多不足之处.媒体途径存在的问题是,处理问题过多地考虑了舆情,容易激化金融机构与消费者之间的对抗,也很容易导致金融机构的声誉受到严重损害,不宜作为日常的解决途径；政治途径解决纠纷所存在的问题是,处理问题过多地考虑政治和舆情,程序的公正性体现不够,成本高昂,同样容易激化金融机构与消费者之间的对抗,并且用政治的手段解决经济问题和法律问题,并不符合市场经济规律和法律原则,不是长久之计；作为消费者向党委、政府反映情况的一种言路,信访在化解人民内部矛盾方面发挥了积极作用,但信访本身存在着程序的随意性、信访机构庞杂繁多,没有“审级”划分,信访制度功能错位,反映情况的一种言路却成了处理问题的最后出路等方面的问题；诉讼本是纠纷解决的多元化途径和最终途径,却成了不少消费者的第一途径.并且司法保护在实践中存在诉讼周期长、诉讼费用高、举证和执行难等亟待改进的问题,前述金融消费者立法的不足,更是放大了这些问题,加之对金融案件,法院在受理、审理或执行中有诸多顾虑,很难有效保护金融消费者权益.

四、金融消费者保护：监管模式体制重构

构建金融消费者权益保护框架体系,维护金融消费者合法权益,需要从制度构架层面人手进行整体设计,确保依、高效维权和自发维权.

(一)理念重塑：引入“金融消费者”概念 在金融市场上,我们已经习惯于从金融业不同领域的角度对个人使用相应的身份标志.个人去银行办理存款时被称之为“存款人”,与保险公司签订保险合同时被称之为“保险相对人”,在证券交易所买卖股票等有价证券时又被称作“投资人”.而在金融放松管制、金融业务交叉与创新的背景

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(二)制度重建：建立多层次联动处理机制

发达国家的经验表明,金融消费者保护仅靠一个部门及其单一途径是不能达到目标的,它需要政府职能机构、行业组织、民间组织的协同治理,建立多元化的金融消费纠纷处理机制.

一方面,基于有限的法律规定与无限的社会问题的矛盾,以及法律条款的边界开放性,建立的专门的金融消费者保护机构极有必要,这也是国外不少国家和地区的先进经验与改革趋势.其职能主要包括：监督金融机构遵守与消费者保护有关的法律；提升金融机构实施消费者保护法律的政策和程序；开展金融消费者教育,帮助他们提高对金融服务和产品的了解；受理金融消费者的投诉,对违法金融机构进行行政处罚；完善行政处理程序等.设立机构时,应从人员组成、预算、组织机构、工作顺序等多方面保证其独立性,防止其他政府部门的过度干预,保证该机构真正从金融消费者的角度为他们解决纠纷.

另一方面,在金融机构内部建立健全消费者争议解决程序,在各级内设立金融专业委员会,发挥仲裁在金融消费争议解决中的独特作用,加大对金融消费者的支持力度；金融行业自律组织应建立专门的机构,利用同业自律组织的优势,规范和约束金融同业的行为,主动解决金融同业普遍存在的具有代表性的典型问题,赢得消费者的信任和支持；在法院系统设立经济审判庭,提高审判人员的专业素质和能力,使其更好地审理金融纠纷等案件.

(三)保障重构：完善消费者保护法律体系

“在一个既主张进行保护又主张消费的社会文明里,对消费者的保护应当是立法者关注的所有问题的焦点.”但考察我国现有立法可知,我国金融法律制度的落脚点仍然放在国家对金融机构的监管方面,立法者主要关注的是如何加强对金融机构外部监管机制和内部治理改革以维护金融秩序和促进经济发展,而作为金融产业最终用户的消费者权益尚未得到立法者的应有重视,这使得保护消费者权益往往成为空口号.故此,应加强金融立法,建立完整的金融消费者保护法律体系.

从短期看,建议我国选择一般立法模式,仅利用《消费者权益保护法》的修订,扩大解释消费者的含义,或是在该法中对金融消费者保护进行专章规定,包括金融消费者的定义及其特殊权利、保护原则、保护机构的职责、纠纷解决途径等内容.条件成熟时,可采用专门立法模式,借鉴美、英等发达国家的经验,制定《金融消费者保护法》.

同时,遵循“保护金融消费者是金融监管的应有之义”这一新型金融监管理念,修改和完善相关法律法规,尤其是要着眼于金融业相对封闭、信息不对称、产品复杂等特征,细化金融机构诚信、告知、提示、保密等义务,通过明确的规则指引,形成良好的制度生态.

(责任编辑：贾伟)