推动中国农村金融的财政政策梳理与评价

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摘 要：农村经济自身特点、国家产业政策和金融政策对农村金融发展的影响在相当程度上与财政政策有关,因为农村经济特点是客观存在的,在市场经济条件下这些问题的解决需要通过财政分配来缓解；而国家产业政策与金融政策是以全局需要为出发点,其对农村金融发展带来的不利影响往往也需要通过财政政策的运用来缓解,因此认真分析研究影响农村金融发展的财政政策制度因素,梳理、评价现行的促进农村金融发展的财政政策体系就显得尤为重要.

关 键 词 ：农村金融；财政政策；评价

中图分类号：F81 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）10-0016-03

一、中国现行促进农村金融发展的财政政策梳理

（一）中国现行促进农村金融发展的财政补贴政策

1.对农业保险的保费补贴.2007年,财政部印发《财政农业保险保费补贴试点管理办法》（财金[2007]25号）,启动农业保险保费补贴试点工作,对内蒙古、吉林、江苏、湖南、新疆和四川等六省的五种农作物给予保费补贴,试点险种的保费由和省级政府各负担25%后,其余50%由农户承担,或由农户与龙头企业和省、市、县级财政部门共同承担.

2.针对农村贫困群体发展的贷款贴息.为引导金融资本投入农村贫困地区,财政自1998年起安排扶贫贷款贴息资金,并不断改革和完善扶贫贷款贴息制度,扩大承贷主体,丰富资金来源.另外,为提高扶贫贴息贷款的使用效率,2008年,国务院扶贫办联合财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会下发了《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》（国开办发[2008]29号）.该通知明确提出,进一步将扶贫贷款管理权限和贴息资金下放到省,其中到户贷款管理权限和贴息资金全部下放到县；扶贫贷款由自愿参与的任意机构承贷；到户贷款按年息5%、项目贷款按年息3%给予贴息.

3.针对新型农村金融机构发展的费用补贴.自2008年起,财政部开始对符合条件的新型农村金融机构给予费用补贴,减轻财务压力.2009年财政部出台《财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》（财金[2009]31号）规定,对上年贷款平均余额同比增长且达到银监会监管指标要求的贷款公司和农村资金互助社,上年贷款平均余额同比增长、上年末存贷比高于50%且达到银监会监管指标要求的村镇银行,按其上年贷款平均余额的2%给予补贴.2010年,又将西部基础金融服务薄弱地区的金融机构网点纳入补贴范围.

4.针对农村金融机构改革的资本金补贴.这主要是针对农村金融机构在改革过程中出现的核心资本充足率低、不良资产多等问题,定向给予的财政扶持政策和措施.根据《中国农村金融服务报告2010》统计,目前,这种政策共实施了三次.一是支持农业银行改革.2008年,在农业银行股改过程中,财政通过汇金公司向农业银行注资1 300亿元人民币等值美元,提高农业银行的核心资本充足率.二是支持农村信用社改革,对1994―1997年因开办保值储蓄亏损的农村信用社给予补贴,累计拨付88.5亿元.三是支持农业发展银行拓展业务,强化政策性支农功能.

（二）中国现行促进农村金融发展的税收政策

1.营业税优惠政策.2010年,财政部、国家税务总局出台的《关于农村金融有关税收政策的通知》（财税[2010]4号）规定,自2009年1月1日至2013年12月31日,对金融机构农户小额贷款的利息收入,免征营业税；自2009年1月1日至2011年12月31日,对农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、贷款公司、法人机构所在地在县及以下地区的农村合作银行和农村商业银行按3%的税率征收营业税.

2011年,财政部、国家税务总局发布的《关于延长农村金融机构营业税政策执行期限的通知》（财税[2011]101号）对上述通知中第3条规定的“对农村信用社、村镇银行、农村资金互助社、由银行业机构全资发起设立的贷款公司、法人机构所在地在县（含县级市、区、旗）及县以下地区的农村合作银行和农村商业银行的金融保险业收入减按3%的税率征收营业税”政策的执行期限延长至2015年12月31日.

2.所得税优惠政策.2009年财政部、国家税务总局出台的《关于金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策的通知》（财税[2009]99号）规定,自2008年1月1日起至2010年12月31日,对金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金实施税前扣除.2011年,财政部、国家税务总局发布的《关于延长金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策执行期限的通知》（财税[2011]104号）规定上述通知中规定的政策执行期延长至2013年12月31日.

2010年财政部、国家税务总局出台的《关于农村金融有关税收政策的通知》（财税[2010]4号）规定,自2009年1月1日至2013年12月31日,对金融机构农户小额贷款的利息收入在计算应纳税所得额时,按90%计入收入总额；自2009年1月1日至2013年12月31日,对保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入,在计算应纳税所得额时,按90%比例减计收入.

（三）其他财政政策

1.财政奖励.2009年财政部出台《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》（财金[2009]30号）规定,在黑龙江、山东等六个试点省（区）开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点,对县域金融机构上年涉农贷款平均余额同比增长超过15%的部分,按2%的比例给予奖励.2010年,财政部进一步完善试点政策,将试点范围扩大到18个省（区）.

2.财政相关配套制度建设.金融财务制度方面,财政部放宽了金融机构对涉农贷款的呆账核销条件,授权金融机构对符合一定条件的涉农贷款进行重组和减免,可酌情减免本金和表内利息.金融机构业绩考核方面,将涉农贷款等指标作为加分因素纳入绩效考核体系,使支农业务对金融机构的薪酬水平产生积极影响,激励金融机构主动支农.

二、中国现行支持农村金融发展的财税政策评价

（一）现行财税政策对农村金融发展的促进作用

一系列财税政策的频频出台以及政策协调性的不断增强,使得近年来,对农村金融扶持政策支持力度逐年加大.目前,这种正向的激励引导作用已初步显现效果：金融机构涉农贷款明显增加,越来越多的资金流向了农村,农村金融机构可持续发展能力也在不断增强.截至2010年末,全国涉农贷款余额达11.77万亿元,占各项贷款余额的23.1%,比2007年末增长92.4%.其中农村贷款余额98 017.4亿元,占金融机构全部涉农贷款余额的83.3%；农村贷款中农户贷款余额为26 043.3亿元,比2007年末增加12 644.8亿元,占全部涉农贷款余额的22.13%（见图1）.

（二）现行支持农村金融发展的财税政策存在的不足

但是,在看到成绩的同时,我们更应看到,中国虽在多项规划、政策等方面涉及对农村金融发展的财税优惠,但目前,中国财政政策支持力度仍然是不够的,农村金融的供给依然是严重不足的.

首先,从结构上看,由于目前很多政策处在试点阶段,所以,政策实施的地区差异明显,受益范围也具有明显的不均衡性.就覆盖面来看,2009年,全国还有2 549个乡镇没有金融机构,大量的农户或者农村产业集团贷款需求得不到应有的保障.同时,涉农贷款不良率达7.4%,明显高于工业贷款的2.29%,大企业贷款1.15%,中小企业4.5%的不良率.①

其次,从作用时效来看,很多税收优惠政策具有一定的时效性,没有形成长期稳定的政策机制（见表1）.

最后,从作用对象来看,财政对农户小额信贷、新型农村金融机构的支持力度不足,亟待加强.具体看,主要体现在以下几个方面：

1.财政对农户小额信贷的支持力度不够.农户小额信贷是以农户为特定服务对象,以农户的信誉作为担保、在核定的额度和期限内发放的小额信用贷款,其在发展农村经济、提高农民收入方面发挥着重要的作用.但由于对农户发放贷款额度小、风险大、受益少,大部分金融机构对此兴趣不是很大.因此,作为农村金融市场重要构成的农户小额信贷亟须国家的扶持,尤其是国家财政政策的支持.但是,目前财政政策对农户小额信贷的支持力度是不够的.例如,农户小额信贷业务点多面广、工作量大和额度太小的特征使得其管理成本和固定成本相对于其他类型贷款业务要高得多.高成本、高风险决定了它的利率应该比较高,而这一问题的解决途径就是或允许对农户提高贷款利率,但这可能影响农户对贷款的使用,或通过财政补贴来维持较低的小额信贷贷款利率.但政府和全国大部分地方政府没有出台相应的财政扶持政策,即使有些地方政府在财政上有所扶持但扶持的力度不够,这就必然导致农户小额信贷发放机构积极性不高.

2.财政对新型农村金融机构的支持力度不够.尽管近些年来,中国在农村金融机构的税收上出台了一系列的优惠政策,减轻了农村金融机构的税收负担,在一定程度上激发了其积极性.但对于某些新型农村金融机构而言,目前的政策,优惠力度不足,效果一般.（1）小额贷款公司.小额贷款公司是由一个自然人设立,其经营业务主要是为种植业、养殖业个体工商户以及农户个人等提供质押贷款、抵押贷款、农户联保贷款.对于小额贷款公司来说,目前企业的整体税负仍然较高.按照现行规定,小额贷款公司属一般工商企业,需缴纳包括营业税、企业所得税、城市维护建设税、房产税、土地使用税、印花税、教育费附加等七个税种,2010年,小额贷款公司的税负约占营业收入的30%,远高于农村信用合作社.由于税负较重,小额贷款公司的资金回报率较低,远不及投资实业的投资回报；其自然人股东税后收益率仅为5.4%.① （2）村镇银行.村镇银行是指在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构.目前,在财政支持、税收管理等方面,村镇银行执行着与其他商业银行一样的标准,而村镇银行的发展有其自身独特之处,在目前的政策体系中,针对村镇银行自身发展特点的政策较少,故现行政策对村镇银行发展的可操作性不强.例如,村镇银行成立的初始阶段恰恰是其发展最艰难的阶段,但按照国家的相关政策,在它开办的前两年基本得不到任何补贴.