中国金融监管效率的影响因素

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【摘 要 】 从全球范围内来看,我国的金融监管效率较低,在一定程度上制约了我国经济的快速发展.本文分析了中国金融监管的效率,总结影响我国监管效率的因素,并提出了提高我国金融监管效率的合理化对策建议.

【关 键 词 】 金融监管 效率 制约因素

一、中国金融监管效率的基本现状

受传统的计划经济体制的影响,我国偏重于依靠政府来解决发展过程中出现的问题,金融体系也不例外.出现问题之后,各方普遍要求政府加强对金融市场的监管力度.但是,政府并不是万能的,无法解决金融体系中的所有问题.市场机制在资源配置方面比计划体制更有效率,政府的过度监管会增加金融市场运行的成本,给金融市场乃至整个经济的发展带来不利影响.例如,截止到2002年10月,银行累计检查金融机构197617个,业务1.1亿笔,产生了大量的直接和间接成本.实际上,政府和市场的优势不同,在解决问题时应相互补充.例如,政府在解决市场运行中的外部性问题时有较好的效果,但容易产生过度监管等问题；而市场机制可以提高金融市场运行的效率,却无法维持稳定的金融环境.过度监管产生的不利影响包括：首先,过度监管使国内金融机构过分依赖于监管机构,例如,对风险管理机制的需求是金融机构的自发需求,是金融机构规避风险、追求利益最大化的结果,但是我国不少金融机构却希望监管机构能够提出要求甚至制定详细的实施细则.现在情况有了一定的改善,监管机构已经开始重视金融机构自主性的发挥,实施“法人治理结构”,但是还远远没有达到内控机制建立的要求.目前金融机构产权尚不明晰,权利和责任划分不明确,存在着多头管理的情况,金融机构承担的风险与取得的收益不合理,因而难以形成良好的激励.金融机构风险管理的动力不足,监管机构的风险管理要求无法落到实处,大大降低了监管的效率.其次,过度监管也会使金融市场的参与者对监管的过分依赖,缺乏监督意识.我国金融市场的参与主体意识落后,没有意识到自己也能发挥监管作用,完全依赖于政府部门对金融机构的监督,因此效率不高.要想提高金融监管的效率,必须注意发挥政府和市场两方面的作用,改进监管方式,使监管以市场机制为基础,同时依靠银行内控、行业自律、市场监督的力量,提高监管效率.

二、制约中国金融监管效率的因素

1.分业监管体系尚需磨合

我国金融业目前实行的是严格的分业监管运营模式,这种监管模式适合我国目前金融市场发展的现状,能够使金融机构的业务更加专业化,对于金融业内部管理成本的降低和金融机构运营质量的提高有着积极的促进作用.分业监管的高效运行是以高度协调的制度为前提的,如果没有一个强有力的综合协调能力,部门监管缺乏联动,就很难形成监管合力.不同的监管机构之间可能会出现沟通方面的问题,甚至是产生冲突,具体监管过程中会出现缺位、错位、越位的情况,存在安全隐患.对于金融活动中业务交叉的部分,难以进行有效的监管.不同管理机构之间信息不透明,无法形成很好的交流与协调,增加了信息收集和处理的成本和所需时间,降低了决策的时效性.同时,不同的监管主体必然从自身的利益出发进行管理决策,如果没有一个很好的机制来协调各方的利益,监管的成本就会大大增加.

2.监管信息不对称

在现实生活中,由于交易信息的稀缺性和交易过程的不对称性,不同交易主体掌握的信息是不对称的.在金融领域,交易双方信息的不对称现象普遍存在.目前,美国金融业的信息化水平比较高,建立了基本完备的信息采集、加工、传输系统.我国金融业的信息网络化水平还处于较低水平,还没有建立完整的信息系统,金融机构的统计、会计信息可靠性差,金融监管机构与被监管的金融机构之间信息不对称情况严重,影响了监管机构的科学决策,也降低了金融监管的效率.

3.缺乏统一的监管标准

金融监管的传统对象是国内银行业和非银行金融机构,随着金融工具的不断创新,金融监管的对象不断扩大,目前我国金融监管的对象种类繁多,包括：银行机构、保险公司、证券经营机构、金融信托投资公司、集体投资机构、贷款协会、银行附属公司、银行持股公司开展的准银行业务等,甚至包括与金边债券市场业务有关的出票人、经纪人的监管等.基本上一个国家的整个金融体系都可以看作是金融监管的对象.金融监管的主要内容包括：对金融机构设立的监管,对金融机构资产负债业务的监管,对金融市场的监管,对会计结算、外汇外债的监管等等.由于监管对象多,涉及到的经营业务种类多,风险差别较大,因此很难形成统一的监管标准,使恰当的金融监管存在较大的难度.

4.金融监管立法滞后

监管立法在金融监管中起着重要的作用,随着金融市场的不断发展和金融工具的创新,监管立法也应该向前发展才能跟得上金融市场发展的步伐.目前我国金融监管立法滞后,还没有形成比较完善的法律框架.第一,我国某些金融领域的立法还是一片空白,尤其是无形的金融服务方面的立法远远落后于发达国家.我国金融方面的法律法规主要是以有形金融产品为调整对象而建立起来的,已经无法适应经济发展的需要.第二,现有的金融法律法规只是规定了监管的原则、内容,可操作性不强,例如,《证券法》、《保险法》等相关法律没有相关的实施细则,执行起来难度较大.第三,我国已经建立了金融市场的准入制度,但是关于如何退出金融机构市场的研究太少,没有一个科学有效的监管和市场退出机制.

三、对策建议

1.完善金融监管体制

目前我国的混业经营监管模式还处于初级阶段,金融控股公司还没有大规模的发展,只是出现了一个雏形,所以现阶段还不适宜全面开展混业经营、实行混业监管.当务之急是解决我国金融监管过程中存在的问题,为我国金融业的发展创造良好的环境.

（1）建立完善的金融法律制度,加快法律建设.要想为金融业的发展创造公平竞争的环境,保证金融机构的正常经营活动,使金融业在公平竞争的基础上提高效益,就必须提高金融监管的效率,这就要求我们要建立健全的金融法律法规,为金融监管提供法律方面的支持.目前我国金融监管的相关法律还不健全,存在着许多规定不合理的地方,部分金融领域的监管在法律方面还没有明确的规定.美国于1999年颁布了《金融服务现代化法》对金融业进行监管,提高了金融市场的竞争和效率,开始了他们的混业经营之路.英国也是在1986年通过《金融服务法》后开始进行混业经营.我国要想大力发展金融业,就必须完善我国金融监管法律结构.目前我国已经颁布实施了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》等相关法律法规,为金融监管提供了法律方面的保障.为了适应金融业的发展,还应该制定更多具有可操作性的法规和实施细则并严格执行,建立健全监督机制,确保监管措施能落到实处.对于那些已经与我国经济发展现状不符合的法律条款或不适应世界经济发展潮流的规定,必须予以废除或修改.为了顺应金融业的不断发展,我们还应加快金融监管电子化建设,运用计算机网络等先进设备,充分利用信息资源,实现信息共享,降低监管成本,提高金融监管的效率. （2）加强监管机构之间的协调机制.由于我国目前还处于实行混业经营的初级阶段,各金融机构为了实现目标利润,提高国际竞争力,纷纷进行金融创新活动,并实行跨行业经营,涉及到的监管部门比较多.为了避免出现多头监管,防止出现问题时互相推诿的现象,必须加强各监管机构之间的沟通协调机制,对金融系统进行有效监管.目前,我国的银监会、证监会、保监会都不具备综合性监管的能力,各监管部门之间没有进行有效的信息沟通与交流,无法实现信息共享,有可能出现监管重复、监管交叉和监管缺位等现象,大大降低金融监管的效率.2003年9月,银监会、证监会、保监会共同召开了第一次监管联席会议,会议决定,对金融控股公司的各子公司,按照其业务性质来实施分业监管.2004年,银监会、证监会、保监会正式签署了金融监管方面分工合作备忘录,明确了三大金融监管机构的职责分工,在各司其责的基础上,互通有无,相互协调,实现资源的优化配置,提高金融监管效率.国务院应明确指定金融监管协调机制的牵头人,可以是中国人民银行,也可以成立一个专门的机构,只有权责明确才能充分调动监管者的积极性,提高监管的效率.

2.向功能监管过渡

我国现在已经出现了金融控股公司的雏形,可以预见,今后我国的混业经营也将朝着金融控股公司的方向发展.在目前分业经营、分业监管的格局下,我国的金融监管应以强化监管协调为主,逐步过渡到伞形监管.

（1）实行功能监管.功能金融监管的概念由美国著名经济学家默顿最早提出,指的是根据金融体系的功能而设计的连续、统一,可以跨产品、跨部门协调的监管.目前国际金融监管有向功能监管发展的趋势,金融监管由针对特定类型金融机构的监管转变为针对特定类型业务的监管.

我国金融业由分业经营向混业经营转变的过程中,金融创新不断出现,跨行业的金融产品日益增多.传统监管无法确定此类产品的监管机构,极易产生监管重复、交叉和缺位等问题；而功能监管根据金融产品所体现的功能来划分监管机构,对跨行业的金融业务也能明确监管主体,因而提高了对创新金融产品的监管效率,降低了监管成本,能更好地维护金融市场的安全与稳定.功能监管的特点包括：第一,功能监管以法制化监管为主,并强调行业自律与金融机构的内控.第二,功能监管内设的监管部门有两大类,一类监管金融机构,一类监管不同种类的金融业务.由此可以看出,与机构监管相比,功能监管有着明显的优势,更符合混业经营的发展趋势.我国应该大力发展功能监管,促进金融业的持续健康发展.

（2）伞形监管.伞形监管是以银行为牵头监管机构,负责金融控股公司的监管,证监会、银监会、保监会分别负责下属子公司监管的模式.1999年,美国通过了《金融服务现代化法案》,实行金融控股公司伞形监管制度.美国伞形监管的主要原则包括：第一,以功能监管为基础.第二,重视宏观金融安全.美联储是美国的银行,在金融监管方面有着极大的政治和经济影响,被确定为金融控股公司的伞形监管者,负责金融机构的整体安全.第三,伞形监管者在整个金融控股公司的监管中发挥主导作用.伞形监管的实质是功能监管和机构监管的混合物,是二者之间的一种平衡,能够实现混业经营和分业监管很好的结合,是我国向统一监管模式过渡的最好方式.伞形监管者指导各个功能监管者来实现相应的金融措施.

3.实行统一监管

从世界金融业的发展方向来看,混业经营的趋势逐渐增强,金融业实行统一监管是大势所趋.当我国的金融控股公司发展到成熟期,我国的金融业必将进入全面混业经营的时代,为客户全方位、多角度地提供各种类型的金融产品和服务,满足各种不同客户的需求.因此,我国有必要现在开始实行统一监管,通过借鉴国外的经验来构建统一监管体系.

（1）统一监管的优势.统一监管是由一个统一的监管机构负责对不同金融行业、机构和业务进行监管的模式,统一监管是金融市场发展的需要,它能够全面把握金融整体风险,避免造成大的金融危机.统一监管的优势有：第一,成本方面的优势.统一监管能够减少人力资源和技术等方面的投入,并提高信息资源的利用效率,降低信息成本,获得规模效益.第二,统一监管有助于监管环境的改善.统一监管能提供统一标准的监管,避免不同金融机构面临不同的制度约束,有利于监管过程中问题的解决.第三,适应性强.统一监管可以避免监管缺失,降低金融创新所导致的系统性风险,鼓励金融创新等.第四,责任明确.由于只有一个统一的监管机构,不会出现互相推诿责任的现象,有利于认定责任、解决问题.统一监管涵盖了很多监管功能,能够促进监管者进行更好的沟通与交流,使固定资产、信息资源、人力资源的利用率都达到最高,从而可以进行更有效的监管.统一监管有利于我国金融业的发展,对我国市场经济的发展有着推动作用,是我国金融监管改革的最终目标.

（2）统一监管模式的构建.统一监管模式要求必须建立具有所有金融监管职能的综合性机构,2000年英国把英国金融服务管理局作为全国统一监管机构,促进了金融监管的发展.我国目前应借鉴英国的做法,把银监会、证监会、保监会改名为银监部、证监部、保监部,作为国家金融监管局的下设部门,由国家金融监管局统一监管整个金融行业和市场,再按照金融产品与服务的功能来确定具体的监管部门.中国人民银行具体负责货币政策的制定和执行,对宏观经济进行调控.在金融系统中引入市场竞争机制,提高金融系统的效率,使金融机构良性竞争,优胜劣汰,提高金融机构的综合竞争力.同时,还要加强金融机构的自律监管、社会监管,不断进行探索,找出适应金融市场发展趋势、符合我国现实国情的统一监管模式.

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（责任编辑：胡婉君）