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摘 要 ：随着我国银行体制改革的逐步深化,建立商业银行破产制度,对有问题银行实施真正意义上的市场化破产变得越来越迫切,但是银行体系的特殊性以及脆弱性又要求在引进破产的过程中,充分发挥监管机构的作用,建立两者间合理的协调机制,通过内外约束机制在维护银行体系稳定性的同时,保证效率,为银行机构创造一个公平竞争的市场.
关 键 词 ：商业银行；破产制度；金融监管；协调机制
中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006-1428（2006）11-0038-04
一、建立商业银行破产制度与金融监管协调机制的必要性
1．建立商业银行破产制度的必要性：效率.
在我国,由于商业银行传统上是国有银行垄断,一方面银行的经营活动受行政干预明显,另一方面银行的经营亏损也主要由国家来承担.国有银行一直未能实现真正的市场化,没有必要也不可能建立起银行的破产机制.但随着商业银行业的市场化,股份制商业银行,信用合作社,外资银行等各种投资形式的商业银行机构不断出现和发展.在各种商业银行林立的竞争局面下,已经有并将有更多的商业银行机构会由于经营不力而出现资不抵债,甚至出现挤兑银行的现象.因此,在中国商业银行领域建立规范的市场退出制度,尤其是破产制度是刻不容缓的事情.虽然银行破产制度的引入会在一定程度上增加银行体系的脆弱性,但也会增加银行体系的整体效率.
2．对商业银行进行监管的必要性：稳定.
首先,银行业是一个具有较大脆弱性和很强负外部性效应的行业.著名的“DD”模型(Diamond and Dybvigr,1983)说明,银行的基本功能是将不具流动性的资产转化为流动性的资产,但是正是这种功能本身使银行容易遭受挤兑.而且一家银行的破产倒闭可能诱发“多米诺骨牌”效应,引起银行体系的连锁反应,出现银行恐慌.另外一方面,银行体系还支撑着整个社会的支付结算体系.如果一家银行出现流动性危机,就可能会破坏了整个支付结算体系,并通过货币信用紧缩影响经济增长.
其次,商业银行具有较高的市场进入壁垒,而一旦进入运行,又会形成规模效益；同时,如果一家商业银行占据了相当的市场份额,其他类似的金融机构的进入障碍就会加大,竞争就会减少,这意味着银行市场具有自然垄断特征.为了避免出现强大的金融寡头,需要金融管制（Meltzer,1967).
最后,银行业存在典型的信息不对称和不完全,商业银行的资产大部分体现为贷款,而商业银行的负债则体现为银行存款.商业银行如何运用储户的资金并保证到期收回本金和利息,在运行过程中存在明显的信息不对称和不完全,由此产生了柠檬问题(Akerloel970)――在金融市场中具体表现为“逆向选择”和“道德风险”.为了解决对金融中介机构的“监视”问题,只能由没有私利的政府来提供金融监管这种准公共产品,保证金融市场的健康和安全.
3．建立商业银行破产制度与金融监管协调的必要性：兼顾效率与稳定.
首先,在银行业破产制度与金融监管进行协调是必要的.很显然,建立商业银行的破产制度和金融监管之间有一定的矛盾.金融监管强调的是金融稳定；而商业银行破产制度的建立,则主要是为了保证债权人和投资者利益.所以金融监管的主要目的之一正是要避免出现商业银行破产现象,这也正是在银行业破产制度与金融监管进行协调的必要性所在.
其次,在商业银行破产制度与金融监管之间建立协调机制是可能的.一方面,破产制度的建立是对金融监管的补充,或者可以说是金融监管的一个组成部分.破产制度建立的最终目的不是为了让有问题的银行机构破产,而是建立一种市场的惩罚机制,对银行机构提供一种警戒和压力,督促市场上的商业银行加强管理,提高效益,而这也正是金融监管的宗旨所在.另一方面,加强金融监管也是建立银行业破产制度的一个重要内容.由于破产制度建立的根本目的不是为了破产,而相反是为了督促金融机构以避免出现破产,有效完善的金融监管很显然有力地促进了这一目标的实现.
金融稳定是各国监管的目标之一,但它不应该成为监管当局的最终目标,金融监管的最终目标应该是在金融稳定的基础上,追求金融效率的提高,并由此实现社会净福利的最大化.如果把金融稳定划分为个体稳定和全局稳定,短期稳定和长期稳定,当他们出现矛盾时,显然全局稳定与长期稳定比个体稳定和短期稳定更为重要.银行机构破产制度的建立,可能从短期来看对某些个体机构会出现不稳定,但对整个银行体系的长期稳定却是非常必要的(杨德勇,2000).所以,商业银行破产制度的建立和金融监管从根本目的来说是一致的,它们一个从外部进行管理,一个激发金融机构内部的管理,为实融体系的健康安全有效运行共同提供制度基础.
二、我国商业银行破产制度与金融监管的现状
1．我国商业银行破产制度的现状.
20世纪的最后几年,海南发展银行和广国投等金融机构相继关闭揭开了中国金融业市场退出的序幕,包括银行在内的金融机构的破产制度已经开始在中国出现,这无疑是中国金融体系在市场化进程中的一个重要进步.但作为一个发展中的转型经济国家,中国商业银行破产制度的真正建立和完善还有很长的路要走.主要表现在：
（1）以弱并弱.如海南28家城市信用社在市场退出中选择了由海南发展银行收购的方式,以弱并弱.拖累了接受并购主体的业务经营,最终海发行也陷入关闭的境地.（2）增加了风险.对问题严重的银行处置时由国家银行进行整体业务托收监管,没有剥离不良债权,免除了原经营者清收不良债权的义务,不利于追究其责任.原出资人承担损失不够,形成较高的道德风险.（3）行政干预过多.在商业银行退出方式中采用政府行政撮合,没有利益基础的并购,会导致并购双方之间内耗增加,降低了经营的效率,而且使政府付出了成本较高,对于维护国家金融安全会产生消极的影响.（4）退出过程中监管不透明,监管成本过高,破产机制没有制度化.
造成我国商业银行破产制度存在这些问题的原因是多方面的,包括国有商业银行的不良资产处置问题,商业银行产权不明晰问题,我国破产法规建设落后的问题,但笔者认为,缺乏完善有效的金融监管也是破产制度在银行业乃至金融领域迟迟未能建立的重要原因.
2．我国对银行业金融监管的现状.
我国对银行业的监管历史并不短,监督力度也不小.但总体来看,对银行业的监管还是存在一系列问题.虽然近年来,《商业银行法》等相继出台,使我国的金融监管向法制化方向迈出了可喜的一步,但还有待于进一步充实、完善和实施.
结合商业银行破产制度的建立,目前中国对商业银行的监管还存在以下问题：
(1)我国还没有建立起完备的金融安全网.广义的金融安全网由金融监管当局的谨慎性监管、银行的最后贷款人手段和存款保险制度三部分构成.金融安全网可以发挥风险防范、风险补偿、危机救助处理等功能,起着金融业稳定器的作用.谨慎性监管缺乏,必然出现更多有问题银行面临破产危机,银行业的安全和稳定受到挑战；而风险补偿和危机救助措施的缺位,更使有问题银行的退出和破产给其他银行和金融机构带来冲击.然而由于我国至今还没有建立起公开的存款保险制度,因此我国的金融安全网是不完备的.
(2)强调市场进入的限制,而对银行运营监管落后；过分强调外在约束,缺乏破产机制的约束.我国的商业银行对市场进入的管理很严格,门槛很高,但对银行在运行过程中的风险监管不够,而且金融监管过于依赖监管当局的外在约束,而对商业银行内部风险控制措施和市场约束机制重视不够.在没有破产制度约束的情况下,很多银行机构很有可能并不按照谨慎性原则遵循外部监管要求和建立内部监管制度,甚至可以通过政府的救助获取违规经营的收益.例如对中银信的处理,尽管其股东的原始投资已经完全丧失,但在对其的收购协议中,原来股东仍然按照1∶1的比例得到了偿付.这无疑助长了银行等金融机构的道德风险,违背了金融监管的初衷.
(3)我国现行的金融监管对风险的监管不够全面,技术手段低下.我国商业银行至今所面临的风险主要表现为信用风险,因此金融监管也主要侧重于对信用风险的监管.随着外资银行的不断进入中国市场,银行业竞争的升温,我国商业银行将涉及更多的中间业务和表外业务,除了信用风险外,还会面临市场风险、操作风险的影响,但我国商业银行在这方面的管理能力和水平明显不够.长期以来,我国商业银行风险管理以定性分析为主,在风险识别、度量和监测方面科学性不够,与国际上先进银行大量运用数理统计模型、金融工程等方法相比比较落后.在这种情况下引进商业银行的破产制度,必然会引起银行业的动荡和混乱,并危及国家金融安全和稳定.
由以上分析可以看出,中国银行业破产制度迟迟未能正式建立的一个重要原因正是缺乏有效的配套监管措施,而商业银行监管落后的一个很大原因也在于监管并没有真正面向市场和效率,没有破产制度的引入,银行监管很难达到银行业整体效率提高和银行业整体稳定的目标.
三、建立我国商业银行破产制度及其与金融监管的协调机制
如上所述,在我国银行业至今尚未建立起真正的破产制度,其中一个重要原因就是对银行业的监管法规和措施没有完善,不敢贸然在银行业引进破产机制,以免造成银行业和整个国民经济的混乱.所以,在我国,建立商业银行的破产制度与加强对商业银行的监督管理是必须同时进行的,只有在建立了真正有效的金融安全网的前提下,才可能完全建立起商业银行的破产制度,并进一步促进监管的力度.我们一方面需要从两个领域分别着手进行改进与完善,另一方面更需要二者间建立有效的协调机制.
1．首先,要完善我国金融监管体系.
(1)在放松市场进入限制的同时,加强对商业银行运营的监管.我国一直对商业银行的进入设置非常高的壁垒.与此对应的是中国的银行市场退出壁垒也很高,到目前为止,还没有一家商业银行真正的破产退出市场.这也并非中国独有现象,从世界各国来看,高进入壁垒必然伴随高退出壁垒,而退出壁垒的降低也要求市场进入壁垒的放松.例如,美国在1945―1980年间,对银行分支机构的设置和业务范围、利率进行了严格限制,其间发生商业银行倒闭107家,1981年以后随着这些限制的取消,到1992年,退出市场的银行达到1524个.日本在1945到1990年间,没有发生银行退出事件,此时期日本对银行采取了市场进入限制和利率业务限制,1990年到2000年,日本共有超过35家银行退出市场,而此期间日本银行的上述限制均取消.
所以,一方面为了在我国商业银行建立破产制度,增加商业银行的竞争从而促进银行效率的提高,我国银行业的进入壁垒也应该降低.另一方面,在破产机制建立起来后,进入壁垒的降低将伴随银行倒闭和破产的增加,要避免给中国的银行体系以至于国民经济带来影响,加强对商业银行的运营监管是必然选择.
(2)参照国际金融业监管的标准,改革和完善我国的金融监管.既要建立完善的监管法规体系,设置合理的监管机构；又要加强金融机构的信息披露,强化市场约束作用.新《巴塞尔资本协议》明确指出市场约束是有效银行监管的必要补充.而市场约束作用的发挥又依赖于商业银行的公开信息披露,因此,商业银行公开的信息披露已成为大势所趋.随着加入WTO后我国金融市场的不断开放,银行竞争加剧,银行监管方式改变,按照新《巴塞尔资本协议》的要求改善我国的信息披露是大势所趋.
(3)健全商业银行的内控制度,在注重信用风险管理的同时,实行全面的风险监管.由于金融机构面临的风险越来越多,因此,监管当局在制定监管指标时就要充分地考虑到各种风险,对各种风险的程度都进行监督,而不仅仅局限于对信用风险的衡量和化解.建立信息传递控制机制和有效的风险预警系统,识别评估和控制银行风险.只有这样,才能将金融体系的风险控制到最低程度.
2．在完善监管的前提下在我国商业银行引进破产制度.
(1)尽快制定颁布有关金融机构破产的法律法规,以及与之配套的实施细则和操作办法.在关于金融机构市场退出立法过程中,要大胆借鉴和吸收国外金融机构市场退出的法律法规和经验,同时要结合我国的经济金融现实,尤其要充分考虑到金融机构的特殊性,在原则、程序、方法上有别于一般工商企业的破产法,在立法宗旨、适用范围、市场退出的界限与标准、市场退出后金融机构员工善后措施、市场退出的主持者及其权力边界、市场退出的程序等方面应做出特殊规定.
(2)建立存款保险制度.为了避免一家银行的破产传染到其他银行而产生银行倒闭的“多米诺骨牌”现象,必须在有问题银行和健康银行之间建立起一道“防火墙”.从其他国家的经验看,要防止挤兑风潮和金融危机,维护公众信心,建立存款保险制度是目前最可行的方法.虽然该制度存在很大的道德风险问题,但在我国虽然没有建立明确的存款保险制度,实际存在着隐性的存款保险制度,对于一般所说的几种类型的道德风险：银行高风险投资、存款者削弱对银行监督选择约束、监管当局放松监管和存款保险机构放弃对有问题银行的救助,前三类道德风险在我国已经存在,甚至可以说这些道德风险超过了在存款保险制度下的同类风险,所以建立显性存款保险制度对我国银行业目前的状况是利大于弊的.在对待存款保险制度的收益和弊端问题上,关键的是应该如何减小和防范道德风险的发生,例如,建立私人和政府两级保险机构,私人机构承担正常时期的破产保险,政府承担危机时期保险；实行差别保险费率；确定存款保险的最高限额等,而不是放弃存款保险制度本身.
3．进一步加强破产制度与金融监管的协调机制.
(1)从机构设置完善二者之间的协调.
存款保险公司的建立肯定会成为银行体系监管部门的有力补充,从而形成以人民银行、银监会和存款保险机构为主体的银行监管组织体系.但是,存款保险公司的监督职能又和其他几个部门&
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#19981;大相同,它主要是为金融机构创造一种有效的市场退出机制,它的职能直接定位于对金融业的风险状况监管及对有问题的和濒于倒闭破产的金融机构进行救助和破产处理.为了使存款保险机构与其他监管部门之间更好的协调,避免监管真空和重复监管,可以在存款保险机构内部建立一个独立、权威的金融风险监控部门,专门对金融风险进行研究、控制和处理,这样,一方面存款保险机构可以拥有用于风险监管的信息,另一方面,可以把人民银行、银监会等机构解放出来,把更多的精力投放到各自独有的职能中去,但同时通过信息共享机制,也可以获得自己需要的准确、及时的监管信息.(2)通过商业银行破产制度建立金融监管中风险防范预警机制.
商业银行破产制度的职能不仅在于事后及时补救,更重要的是,它具有事前风险防范的机制.存款保险机构是按照经济利益的原则而建立的保险公司,它在执行政策使命的过程中,是按照经济利益的原则来展开业务活动的,因此,存款保险公司为避免风险银行破产而支付大量的赔偿金,势必要通过建立一定的机制对投保银行进行风险发现和约束,一旦发现风险超过警戒线,就会立即采取相应的对策.各国存款保险机构都要求投保银行接受它的检查和指导,并对经营不善的银行提出警告,如美国FDIC就十分重视事前防范银行倒闭,在投保协议书中就明确要求各投保银行必须定期报送资产负债表、损益表及其他专项业务报表,并无条件接受FDIC的不定期检查,以便及时发现问题,及时采取有效措施加以解决.
(3)从运行程序完善二者之间的协调.
在对商业银行的日常监管中,主要由现有的金融监管部门进行,根据审慎性原则实施监督管理,对违反监管法规的银行采取监管措施,同时包括银行本身的措施和对银行经理、董事和股东的措施,此外,主要监管部门还拥有银行许可证的发放和吊销的权力.在此时期,存款保险公司应该配合监管机构在商业银行的风险预防方面协调监管,充分利用部门之间的信息共享平台,使得各方能在第一时间获得准确、有用的信息.一旦在有问题金融机构宣布倒闭以后,应该将其统一交给存款保险公司接管处置.此时存款保险公司作为最大的债权人被赋予接管人的职能,负责对投保银行监督、检查,对发生支付风险的银行提供资金援助,物色、联系其他银行对濒临倒闭银行进行购并和对退出市场的银行进行清算处置等业务.