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摘 要：农业综合开发作为政府重要的公共财政手段,必须充分发挥职能作用,今年是“十一五”规划的开局之年,如何积极推进农业和农村经济结构战略性调整,不断提高农业综合生产能力仍是目前工作的重中之重.本文通过对内蒙古自治区2001-2003年农业综合开发的现状进行研究,针对目前工作中出现的困难与难点,提出几点思考、建议及对策.
关 键 词：内蒙古农业综合开发
农业是国民经济的基础,党、国务院作出了实施农业综合开发的重大战略决策,决定从1988年开始,专门设立土地开发基金（后改为农业综合开发资金）,专项用于农业综合开发.农业综合开发资金由财政资金、地方财政配套资金、农行专项贷款和群众自筹四个部分组成.通过财政预算安排资金,带动地方财政、金融部门和广大农民增加对农业综合开发投入,农业综合开发的投入规模不断扩大.据统计,1988―2002年农业综合开发投入资金1704亿元,仅2002年就投入236亿元.2002-2003年,全国农业综合开发共投入资金475.40亿元,其中：财政资金162.90亿元,地方财政配套资金124.10亿元,银行贷款45.94亿元,乡村集体、农民群众和扶持企业自筹资金142.46亿元.财政部副部长廖晓军2006年2月11日说,“十一五”期间我国将较大幅度增加农业综合开发投入.政府对农业综合开发的支持力度在逐年增强,农业综合开发出现了良好的局面,如何解决目前出现的问题,更好地促进农业增效、农民增收,促进农村经济社会和谐发展,推进社会主义新农村目标任务的实现已经成为各地农业综合开发普遍关注和面临的一个课题.
一、内蒙古农业综合开发计划任务完成情况
中低产田改造项目改造中低产田261.5万亩,完成计划的99.96%；建设优质粮食基地27.52万亩,完成计划的100%；建设优质饲料作物基地54.9万亩,完成计划的98.21%；农业现代化示范2万亩,完成计划的100%；节水农业示范24.75万亩,完成计划的99.6%.同时完成项目区4.3万亩地震损毁工程修复任务.草原建设项目共完成草场建设319.54万亩,其中人工种草79.87万亩、改良草场125.79万亩、划区轮牧104万亩,饲料地12.38万亩,均完成计划任务的100%.此外,还完成草原生态治理项目7.2万亩,完成草原建设项目区震灾修复工程1.2万亩,均完成计划任务的100%.多种经营项目完成182个,其中种植项目29个,养殖项目125个,加工及服务项目28个,分别完成计划任务的93.6%、98.4%、100%.全区草原建设三年累计完成312.01万亩,而全区草原建设项目旗县草场面积为63461.92万亩,草原保护建设率仅为0.49%,各盟市草原保护建设率在0.34%―0.74%之间.
二、农业综合开发财政资金投入情况
（一）财政资金:资金支出2001年为28107.8万元,2002年为31441万元,2003年为32447.4万元；财政资金增长速度分别为16.23%,11.86%和3.2%.
（二）自治区财政配套资金:自治区财政配套支出2001年为6958万元,2002年为7675万元,2003年为9213.5万元.自治区财政配套资金增长速度分别为11.94%,10.3%和20.05%.
（三）盟旗财政配套资金:盟旗财政配套支出2001年为12346.5万元,2002年为13414.8万元,2003年为7858.43万元,盟旗财政配套资金增长速度分别为-6.47%,8.65%和-41.42%.
由上面的数据我们可以看出：国家农业综合开发在内蒙古的实施,明显改善了当地的农牧业生产基础条件,提高了农业综合生产能力,增加了农牧民收入,保护和改善了内蒙古的生态环境,为内蒙古的经济、社会的可持续发展和生态建设做出了大的贡献.就2001-2003年的情况,内蒙古农业综合开发基本上完成了既定计划任务,国家西部大开发战略的实施,尤其是农村牧区税费改革的深入,整个农村牧区的形势发生了深刻变化,农业综合开发投入政策存在的问题也日益显现出来.从2001－2003年情况看,地方财政配套和集体群众集资投劳难度越来越大.面临的主要困难：
(一)地方财政配套的问题
根据多年项目的实施、检查、验收结果表明,财政资金和自治区财政配套资金到位情况是真实的,至于盟旗财政配套资金到位情况不容乐观.2003年农发财政资金增长速度出现负数,主要原因是2003年盟旗财政配套支出减少.在2001、2002年地方财政配套资金中,考虑到在1996年内蒙古农牧业税制改革后,新增加的6亿多元农牧业税自治区不再集中,全部留在盟市旗县,而且明确规定新增农牧业税70％用于农牧业基础设施建设的实际情况,自治区本级财政承担了地方财政配套资金的35％.随着农牧业税征收的逐年减少,2003年自治区本级财政承担地方配套资金的52％,其余部分由各盟市旗县安排.地方财政困难,直接导致了农业综合开发项目资金配套难以落实.在没有地方充分配套资金投入的情况下,按照配套要求设立的项目,缺乏应投入的充足资金,项目工程的规模、进度、质量标准很难达到设计要求,影响项目的经济社会生态等多元综合效益.虽然国家农发办几次调整地方财政配套比例,但与内蒙古的实际配套能力仍有较大差距.
(二)群众筹资投劳的问题
一是农牧民收入少、维持生活支出大.近年来,我国农业和农村牧区经济出现了阶段性变化,农业增产不增收,农牧民收入增长趋缓.加之内蒙古农牧民收入结构偏重第一产业的趋向没有改变,一些依靠农牧业生产的农牧户收入呈现负增长.
二是人均耕地多,筹资投劳量大.内蒙古自治区人均耕地面积为7.23亩,为同年全国平均水平的4.23倍,居全国第二位.自治区中低产田改造项目区每个劳动力平均经营耕地面积20.06亩,其中井黄灌区、井河灌区高达33.17亩,而全区草原建设项目区每个劳动力平均经营草场面积2245亩,其中牧区高达2491亩.加上内蒙古冬季漫长而寒冷,包括农业综合开发项目在内的基础设施建设都要安排在每年春秋两季进行,也加大了内蒙古农牧民投工投劳的难度.
三、解决对策及下一步工作中应注意的问题
(一)解决对策
一是广开筹资渠道.自治区农业综合开发要继续争取利用世界银行、亚洲开发银行贷款等外资,并积极创造条件,吸引工商资本和民用资本,鼓励和支持工商企业,民营企业参与农业综合开发,从而在一定程度上可以缓解因地方财政配套困难而造成的障碍.加大对农业基础设施建设的支出,提高农业综合开发的支出数额.
今后自治区也要进一步加大农业综合开发的投入力度,确保对农业综合开发的投入与财力增长保持一致.各级财政部门根据当年资金投入规模,确定本级配套资金数额,及时列入当年财政预算,年终根据项目配套具体要求,追加第二年预算指标,力保地方财政配套资金的及时到位.
二是降低农民筹资投劳所占比例.按照“多予少取”的原则逐步减少农民自筹资金和投工投劳的比例,直至取消.这种做法符合我国农村普遍推行农村税费改革、大力减轻农民负担的政策要求.《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》不仅说明了农业开发中农民筹资投劳要实行专项管理,而且明确强调了“要逐步降低农民筹资投劳在农业综合开发中的比例”.同时,要建立健全农业综合开发投入的激励机制,鼓励农村干部和群众投身农业综合开发事业中来,适当调整农业综合开发的建设内容,在注重改善农业生产基本条件的同时兼顾改善农民的生活环境,使农民真正感受到农业综合开发给农民带来的实惠,使广大农民满怀信心地投入到农业综合开发的事业中来.
(二)今后工作中应注意的问题
一是严格执行政策,建立健全农业综合开发制度体系,建立健全农业综合开发资金和项目管理的制度体系.逐步完善以项目专家评审制、项目法人制、工程监理制、项目招投标制、竣工项目后续管理等为主要内容的项目管理制度体系；进一步完善以县级报账制、项目资金公示制、“三专”（专账核算、专人管理、专款专用）制等为主要内容的财务管理制度体系；研究制定科学、合理、规范的资金绩效评价指标和评价体系,建立有效的绩效评价制度,促进农业综合开发资金使用效益不断提高.
二是切实落实地方财政配套资金,继续完善农业产业化经营的方式方法,引导信贷资金和其他社会资金增加对农业综合开发投入力度.
三是严格区分加重农牧民负担与农牧民自愿投工投劳改善自己生活条件的政策界限,深入细致地做好思想动员和组织发动工作,积极引导农牧民投工投劳,把农业综合开发的目的变为项目区广大农牧民的意愿和行动,让项目区农牧民了解农业综合开发的政策,明白自己的权利与义务,提高投工投劳的自觉性.
四是创新工作方法,尝试将龙头企业、农业综合开发依托高校或其他科研单位纳入自治区财政厅搭建的平台上,三者有机结合起来.当务之急,内蒙古应尽快建立起科技园区,加快科技成果向现实生产力转化.