钓鱼执法拷问行政执法程序

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摘 要上海市交通执法大队“钓鱼执法”引起社会的广泛关注.其核心本质在于执法人员违反执法程序,违背法制观念,其也反映出我国行政执法现状,因此加强行政执法程序建设势在必行.本文正是从钓鱼执法违背执法程序出发指出加强行政执法程序建设,规范执法路径,体现法治国家的应然本质.

关 键 词钓鱼执法行政执法行政执法程序

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)05-055-03

2009年9月8日,一篇潮起题为《无辜私家车被以罪名扣押,扣押过程野蛮暴力》的网帖,在网上引起泫然大波,公众的目光纷纷指向上海城市交通执法大队,对于其“钓鱼”执法,严厉斥责,它不仅触及了人们的道德底线,更拷问行政执法程序.如此执法,法治何存,法理何在众所周知,法治社会,关键在于限制公权力,强调行政执法活动必须严格依据行政执法程序进行.为此,钓鱼执法为公众所诟病,其质问的不是现象,而是现象后面的本质,行政执法必须严格依照程序.

第一问:钓鱼执法拷问行政执法程序的价值功能何在

行政执法要符合国务院2004年颁布的依法行政原则,强调取证的正当性、要求客观、全面调查,不能采取预谋设圈套方式执法.可是,上海执法大队的所作所为,根本在于挖坑陷人,忽视行政程序法的存在.那么,行政执法程序怎么体现自身价值呢

1.行政执法程序的价值

第一,行政执法程序的工具性价值.行政执法程序的工具性价值是指行政执法程序因辅助国家行政实体性权利实现而体现的价值.从法律本身看,实体与程序是一种目的与手段的关系.行政执法程序通过实现国家行政实体权利来满足主体的需要,因而具有手段性和工具性.第二,行政执法程序的独立价值.行政执法程序的独立价值就是行政执法程序自身所具有的内在价值.它既不同于国家行政实体价值,也不同于行政执法程序的工具性价值而是独立于二者之外的价值.

2.行政执法程序的功能

行政执法程序的功能,是行政执法程序对于社会生活和国家建设潜在的积极作用和正面影响.在当代,行政执法程序的功能就是实现国家建设的现代化和社会生活的正规化.具体表现为通过行政执法程序的明确规定,维护社会秩序和社会利益,规范社会行政主体的职能行为,确保国家行政执法的科学化,保护社会行政相对人的合法权益,保障国家行政执法活动的效率.

第二问:钓鱼执法拷问我国行政执法程序隐患何在

“没有程序保障的地方,不会有真正的权利保障”,这已是我国行政法学者的共识.现实中诱导取证、设套抓捕的现象大量存在,行政执法程序仍然是法治程序中的薄弱环节,这主要表现在观念、实践操作和理论研究等方面.

1.观念上的轻程序现象

注重程序的价值理念是行政执法程序得以被制定并贯彻落实的前提,因为任何行为都是以观念作为引导的,立法主体和执法主体对法律程序的认识、理解、评价和要求的程度如何,以及法律程序能否成为每个立法者和执法者的强烈需要,直接制约和影响程序能否实现.如果立法者没有树立程序的独立价值,就会导致行政执法程序的设置不科学、不统一,行政权限重复、交叉、冲突以及程序繁琐、影响效率等现象的发生.如果执法主体没有树立程序的独立价值,即使制定了程序法,它也不可能得到充分的尊重和严格的执行.

轻程序是我国的传统习惯,至今还严重影响着国家的法治建设.国家立法机关制定的法律大多数都是实体法,规定行政程序的法律数量很少,有些法律虽然涉及了行政程序,但也只是一些原则、抽象的规定,缺乏操作性.①此外,“重事后程序,轻事前、事中程序”的观念也根深蒂固,很少规定事前、事中的程序.执法人员做出的执法行为有赖于行为主体对法律的认知和观念等主观心理因素,而这些因素都可能导致执法违法行为的发生.执法人员若在认知上出现偏差,相应地会使其行为不正确或违法,观念反映着执法人员的行为倾向,一旦形成则对其行为产生潜在的原动力,如果执法人员缺乏程序观念,直接影响其对法律的理解和适用,就会妨碍合法的行政执法行为的实施.如一些执法人员在执法过程中很少或根本不去考虑执法程序是否妥当,有的甚至还把按法定程序执法看成是形式主义,认为设置严格的执法程序会妨碍行政效率的提高.②此外,由于我国行政程序法尚不完备,对于许多具体的行政执法行为,法律、法规并未明确规定实施程序,行政机关在执法中忽略程序的规定性,执法人员故意或无意中省略一些手续,常使一些违反法定程序事件的发生,造成了严重的后果.

2.实际操作方面

行政执法是极富严肃性的行政行为,执法应当符合法定程序.符合法定程序是指行政机关实施具体行政执法行为是根据法律、法规规定的步骤、方式、时间和顺序等进行的,符合具体行政执法行为的法定操作规程.行政机关在行政执法中必须严格按照法定程序办事,努力使执法活动得以顺利开展,否则就容易导致一些严重后果的发生.钓鱼执法揭示个别执法人员在贯彻落实行政执法程序中存在的问题、问题发生的原因以及相应的教训.

3.观念上的轻程序现象

轻程序是我国的传统习惯,至今还严重影响着国家的法制建设.③国家立法机关制定的法律大多数都是实体法,规定行政程序的法律数量很少,有些法律虽然涉及了行政程序,但也只是一些原则、抽象的规定,缺乏操作性.④此外,“重事后程序,轻事前、事中程序”的观念也根深蒂固,很少规定事前、事中的程序.立法人员的观念往往停留在行政法主要是稳定行政秩序,这导致行政执法程序的立法重心主要倾向于行政执法权的便捷行使,而很少关注如何增强行政执法的性和开放性,如何扩大行政相对人对行政执法程序的参与,以及如何加强对行政相对人的法定程序权益的保障.在行政执法人员的观念中,缺乏程序观念的情况更为普遍.一些执法人员在执法过程中很少或根本不去考虑执法程序是否妥当,有的甚至还把按法定程序执法看成是形式主义,认为设置严格的执法程序会妨碍行政效率的提高.⑤

第三问:钓鱼执法拷问我国行政执法程序存在问题原因何在

1.行政执法程序得以支撑的宪政理念的缺失

由于缺乏宪法和基本法律原则的正确指导,致使我国的行政程序法治建设处于比较落后的状态,致使行政程序的制定者们不能对行政程序的公正性或者正当性予以足够的重视,不能按照现代行政程序法治的要求去创设各种行政程序,缺乏对行政相对人权益的足够重视和保护.⑥正因为存在着前述缺乏统一的、宪法性的正当程序的要求,缺乏应有的统一规划,导致我国的行政执法程序出现行政设置不科学、不统一,发生权限重复、交叉、冲突,以及程序繁琐、影响行政效率等现象.

2.“重实体,轻程序”的观念仍然根深蒂固

我国法制传统中“重实体、轻程序”和对待法律程序的工具主义态度,以及程序正义观念的冷漠在行政程序法方面尤为突出,行政执法程序也不例外.行政执法程序是军事法的重要组成部分.但是长期以来,我们在立法和执法上普遍存在“重实体,轻程序”的现象.特别是在行政执法中,往往片面追求结果正确,而很少考虑执法程序是否恰当,有的甚至把按照法定程序执法看成是形式主义,认为设置严格的执法程序会妨碍行政管理的效率.因而在执法实践中违反程序的现象时有发生.⑦

3.有关行政执法程序的立法不成熟

目前对行政执法程序的研究是法学研究领域较为薄弱的一个环节.首先从数量上看,这方面的文章和著作不多,其次从内容上看,人们对行政执法程序的研究还不够深入,且较为零散,缺乏全面、系统的定性及深入分析.这种现状导致行政执法程序立法还缺乏统一规划,形式分散,内容零乱.第一,立法的分散性..第二,立法的附属性.第三,程序设定的科学性程度不够.第四,现有的行政执法程序规范操作性不强.


第四问:钓鱼执法拷问我国行政执法程序的法律责任机制何在

1.健全行政执法程序的基本制度.

行政执法程序往往与提高执法水平密切相关,和人民群众的切身利益有关,涉及权力的正确行使,也涉及权利义务的分配.⑧所以,在行政执法程序建设中,需要建设以下几个制度:

回避制度.回避制度是指行政执法主体在行使职权过程中,相应的执法人员如与所处理或决定的事项有利害关系应主动回避或应当事人申请予以回避的制度.回避制度的设立是为了确保行政执法行为形式上的公正性.行政执法公正要求在行政执法程序中行政执法人员与其所做出的行政执法行为之间没有利害关系,行政执法主体只要是可能影响公正、客观地办理涉及他人利益的事务,都必须回避,从而保证行政执法人员不偏不倚地出公平的决定.

听证制度.听证作为现代行政程序制度中的重要制度,是公正原则的核心内容,其价值在于保证行政决定的正确性,避免错误的发生,尊重个体的人格尊严,保护个体权益.对于行政执法程序而言,行政执法主体做出对于军事行政相对人的处分时,必须以证据和事实为根据,因此,需要给予行政相对人获得听取证据材料的机会.这种权利就要求听证程序是必不可少的.

说明理由制度.说明理由制度是指行政执法主体做出涉及行政相对人权益的决定、裁决,特别是做出对行政相对人权益有不利影的决定、裁决,必须在决定书、裁决书中说明事实依据、法律、法规根据以及其它理由.也就是说,凡与行政相对人权利义务相关的行政执法行为,行政执法主体都应当说明事实根据、法律依据以及其它理由.现代行政程序,为了保证它的公开、公正性,通常更多地借鉴和吸收了司法程序的有关规则和制度,说明理由制度就是其中一项重要的制度.

时效制度.时效制度是指对行政执法主体的行政执法行为给予时间上的限制,以保证行政执法效率,有效保障行政相对人合法权益的程序制度.即一定的法律事实经过法定期间而产生一定的法律效果的制度.在其他条件不变的前提下,仅时间的延长就足以引起法律关系的发生、变更.时效制度直接体现行政执法行为的效率,其意义在于通过规定行政执法行为持续的最大时间范围而确定一项行政执法行为可接受的效率,保障行政执法行为及时作出,以防治行政执法主体效率低下,避免因拖延耽搁造成对行政相对人权益的损害或有关证据失散、毁灭从而影响行政执法行为的准确性.

2.建立行政执法程序的法律责任机制

目前在理论上对行政执法主体程序违法的法律责任欠缺深入探讨,现行立法中又缺乏行政执法主体程序义务的规定,导致行政执法实践中大%

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327;存在的是对军事行政相对人程序违法的法律责任追究,而不是对行政执法主体程序违法的法律责任追究.此外,现行的行政法律法规体系中,行政执法程序规定本身就十分匮乏,几乎没有所谓的“法定程序”,行政执法实践活动中对行政相对人程序性权利保障的空位和欠缺便在所难免.因此,笔者认为建立健全行政执法程序法律责任机制是完善行政执法程序必不可少的重要一环.

行政执法程序既要形式合法,也要实质合法.行政执法程序违法的表现形式主要有以下几种:第一,步骤违法.步骤是程序的重要要素,任何执法行为都必须按照法定的步骤来进行,否则就可能造成程序违法.第二,方式违法.作为程序要素的方式是指行政执法行为的表现形式,一定的行政执法行为必须以相应的形式表现出来,如书面形式、口头形式等等,若某一行政执法行为不按法律规定的形式来进行则属程序违法.第三,顺序违法.行政执法行为的作出必须按一定的顺序来进行,如果违反,就会导致程序违法.第四,时效违法.遵守法定时效,是行政执法程序对行政执法主体的基本要求,也是程序规则的普遍表现形式.有行政执法行为,就应有相应的时效,而且这种时效是具体的、法定的.违反了时效规定,就会导致程序违法.一项行政执法行为,只有在步骤、方式、顺序、时效等方面都符合程序规则,才能认为程序合法,否则就是程序违法的行政执法行为.

行政执法程序种类繁多,性质差异较大,作用和目的有所不同,对行政相对人权利影响的程度也有所不同,因此,笔者认为,在构建行政执法程序违法责任机制上应该遵循一个原则,即区别不同性质的执法程序确定不同的法律后果,建立多样化的行政执法程序违法责任机制.首先,确立多种形式行政执法程序违法的法律后果.其次,区分不同的行政执法程序,确定不同的法律后果.

依法治国方针的实施,必须要依法进行行政执法活动,必须要有一套完备的行政执法程序法律制度.行政执法所依据的法律规范中程序规范的缺失,并不妨碍我们从理论的角度来探讨创建和完善行政执法程序规范的正当性、可行性及其具体制度.毫无疑问,行政执法程序是提高行政管理效率,加快依法治国建设步伐的有利手段之一.但是,在法治和保障国人权利理念的指导下,行政执法程序必须解决好行政执法效率与民众合法权益之间的冲突,并作出理性的取舍,才不失为一部合理的、可行的法律规范.本文就我国行政执法程序进行了分析和阐述,并对其现状进行了评价.笔者希望通过这一研究,能够对我国行政执法程序法律规范的建构做出有益的尝试,从而为我国行政法的理论研究贡献一份力量,让钓鱼执法从此失踪.

注释:

①④姜明安主编.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.1999年版.

②⑤毛国辉,欧立寿.完善行政执法程序促进质量建设.执法与质量建设.法律出版社.1999年版.第250页.

③陈耿.干部管理程序论.国防大学出版社.2003年版.第36页.

⑥罗豪才.现代行政法制的发展趋势.国家行政学院学报.2001(5).

⑦张山新主编.军事法研究.军事科学出版社.2002年版.第91页.

⑧张山新.依法治军理论研究.军事科学出版社.2006年版.第199页.

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