无证驾驶工伤认定的法律困境与出路

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摘 要《中华人民共和国治安管理处罚法》生效后,无证驾驶等道路交通安全违法行为是否属于违反治安管理的问题争议较大.本文指出对于无证驾驶受伤的工伤认定涉及到相关法律的理解和适用,需要适时填补相关法律漏洞或进行立法修改,才能达到实质法治的要求.

关 键 词无证驾驶工伤认定法律适用

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)10-116-01

一、基本案情

王某是一家企业的职工,2006年8月14日,在上班途中,无证驾驶摩托车与一辆货车相撞,受伤后住院治疗.申请人王某申请工伤认定,被申请人某劳动和社会保障局以申请人无证驾驶为由,认为申请人违反《中华人民共和国治安管理条例》第二十七条第二款规定,依据《工伤保险条例》第十六条第一款第一项关于“违反治安管理伤亡的,不得认定工伤或者视同工伤”的规定,作出《非工伤认定结论通知书》.申请人不服,先后提起了行政复议和行政诉讼.

二、争议焦点

2004年1月1日起施行的《工伤保险条例》第十六条第一款第一项规定,因犯罪或者违反治安管理伤亡的,不得认定为工伤或者视同工伤.1994年5月12日起施行的《治安管理条例》第二十七条第二款规定,无驾驶证的人驾驶机动车辆应当受到处罚.2004年5月1日实施的《中华人民共和国道路交通安全法》规定无证驾驶等行为属于道路交通安全违法行为,2006年3月1日实施的《治安管理处罚法》删除了无证驾驶等道路交通安全违法行为的规定.那么法律修改后对《工伤保险条例》第十六条第一款第一项规定的“违反治安管理”的理解,《治安管理处罚法》生效后,无证驾驶等道路交通安全违法行为是否属于违反治安管理.

一种观点认为“违反治安管理”是指违反《治安管理处罚法》.现行《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》已将违反交通管理的行为与违反治安管理的行为分离,违反交通管理的行为不再由《治安管理处罚法》调整.因此,只要本人没有违反《治安管理法》的行为,即使本人存在无证驾驶等违反交通管理的行为,也应认定为工伤.

另一种观点认为“违反治安管理”不仅限于违反《治安管理处罚法》,还包括特别法的规定.现行《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》将违反交通管理的行为与违反治安管理的行为分离在两部法律中分别规定,仅仅是立法技术上的考虑,对于违反交通管理的行为《道路交通安全法》已有系统规定的,《治安管理处罚法》在立法时“不再重复规定”而已.但从内容和性质上违反交通管理的行为明显属于妨害公共安全行为,属于违反治安管理的行为.所以,《工伤保险条例》第十六条第(一)项规定的“违反治安管理”的行为当然包括违反交通管理的行为.职工在上下班途中受到机动车事故伤害,只要本人有无证驾驶等违反交通管理的行为,则不应认定为工伤或视同工伤.

三、困境:法律适用

《行政处罚法》这一规定确定了“行政处罚法定”原则.行政处罚法定首先意味着违法行为法定和违法行为的性质法定:行政相对人的某一行为只有相应法律、法规或者规章确定其具有违反某种行政管理秩序的性质,才是应受相应行政处罚的违法行为.“违反行政管理秩序的行为”是多种多样的.某种违法行为究竟属何性质,有些是比较明确的,有些则不甚明确,其性质有时会具有竞合性,如违章建筑可能既具有违反土地管理秩序的性质,也可能同时具有违反规划管理秩序的性质,本案中的无证驾驶行为可能既具有违反交通安全管理秩序的性质,也可能同时具有违反治安管理秩序的性质.在相应行为性质不明或性质竞合的情况下,执法机关怎么认定该行为的性质呢基本方法自然是考查法律、法规、规章的具体规定.当法律、法规、规章具体规定亦不甚明确的情况下,则应分析行为人行为的动机、目的、手段和行为侵害社会关系的内容.就本案而言,法律规定是非常明确的,1994年的《治安管理处罚条例》第27条将此种性质竞合的行为明确纳入“违反治安管理秩序”的范畴,而2004年的《道路交通安全法》第99条则将该行为纳入“违反道路交通安全秩序”的范畴,2006年的《治安管理处罚法》进一步将之从“违反治安管理秩序”的行为中排除出.根据违法行为性质法定原则和后法优于前法的原则,“无证驾驶”行为的性质无疑应认定为“违反道路交通安全”行为而非“违反治安管理”行为,尽管该行为性质实际上有竞合性,即同时也具有违反治安管理的性质.

四、出路:法律漏洞的补救

从合理性上讲,执法机关将“无证驾驶”违法行为认定为“违反治安管理”行为无可厚非,因为《工伤保险条例》只规定“违反治安管理”行为导致伤亡的不得认定为工伤或者视同工伤,而没有同时规定“违反道路交通安全管理”的行为导致伤亡的也不得认定工伤或者视同工伤.然而,我们的执法机关如果只按法律条文、法律规定的文字执法,只将“违反治安管理”行为导致伤亡的不认定为工伤或者视同工伤,而将“违反道路交通安全管理”的行为导致伤亡的均认定为工伤或者视同工伤,这会是一种什么导向呢很显然,这样做将会不利于培育和增长人们的道路交通安全意识,不利于督促人们尽量防止和避免道路交通安全事故,不利于加强道路交通安全管理.由此可见,我们的法律在这一领域是存在漏洞的.执法机关在不能通过法律解释填补法律漏洞的情况下,不能通过曲解法律或规避法律的方法去执法,而应通过执法建议请求立法机关修改法律.

执法机关将“无证驾驶”违法行为解释为“违反治安管理”行为虽然符合《工伤保险条例》的立法目的和该法规的法意,但是,这种解释超出了《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》相应法条的可能的解释范围.因此,本案较好的法律漏洞补救途径应是由直接执法机关或行政复议机关提出执法建议,请求立法机关尽快修改《工伤保险条例》,将“违反道路交通安全管理”行为导致伤亡的情形与“违反治安管理”行为导致伤亡的情形一道,同时作为“不得认定工伤或者视同工伤”的范围.当然,这样做可能让现在的违法者占了一定的“便宜”,但这是为维护法治在一定时期、一定条件下必须付出的代价:某些不合理的法在修改前仍然必须得到遵守和执行,这是形式法治的要求,形式法治和实质法治均是法治的不可缺少的要件.