西部开发要因地制宜

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陈昌文四川大学公共管理学院公共行政学系、社会与心理学系教授、博导

主流观察者或主流决策者们应意识到,在同一个国度中,成板块性的区域价值观差异,信仰差异乃至社会观的差异是巨大,在某种程度上甚至是不可通约的.但是也应意识到这种不可通约多样性恰好是能够互补并且能够和谐共存的.

这些年来西部发生了什么

西部12省区,面积占全国国土面积的71.5%,人口占全国总数的28.6%,在中国的国土政治上意义极其巨大；邻边十二国又使得其地缘政治地位非常重要.西部在国人的眼光中向来是边疆,在新中国成立半个世纪以来,西部也基本被视为艰苦、贫困、条件恶劣的同义词.西部省区集中了全国592个国家级贫困县中的307个,交通密度、通讯覆盖率、GDP、人均收入等各类社会经济发展的最低值均在西部.中国三大地理阶梯中,西部基本上处于最高的一级阶梯上,高原、崇山峻岭、峡谷、沙漠均为西部的地理特征.就这些事实而言,西部与艰苦、贫困划等号绝非没有道理.但是20世纪以来,政府实施“西部大开发”的战略决策,终于使得中国从长江黄河这两条母亲河的国土一体化意识中产生了区域发展的战略意识,一个国家区域性均衡发展问题被提到决策者的议事日程.

对西部具有广泛影响的第一个动作是退耕还林、退牧还草的“天保工程”.这一动作采用财政转移支付的方法对失去生产资料的西部居民实行限期补贴.八年过去了,这一举措确实相当有效地恢复了长江黄河上游林地覆盖与草地荒漠化问题,但是它带来的社会问题仍和它的有限补偿期一样被悬置了起来.本土居民丧失生产资料后,失去了靠山吃山,靠水吃水的传统生产生活来源,十年后怎么办,下一代怎么办?由于干旱、高寒的自然条件,一般来说海拔2500米以上的针叶林地带的成林期为50年,故此,补贴中断后的三、四十年,本土居民靠什么来养活自己?

由此,在西部战略逻辑上引发出第二个问题,西部为全国生态做出的贡献,必须等待第二笔投入,即用于产业升级、产业转换的项目、教育、培训和环境投入.但是,这一笔战略投入又从哪里来?我们看到西气东输、西电东送这样一些国家财政工程上马,青藏公路在继续往前延伸,公路和航空的投入还在不断增加,但是财政工程能够解决西部的产业转移问题吗?

贫困的陷阱

发达地区向欠发达地区输入资本、技术,交换其资源、廉价劳动力、市场以及现在具有生态问题的产业项目转移或者叫污染工业、肮脏工业的转移.经济学上把这种交换的结果称之为“贫困的陷阱”.即发达地区使用高附加值技术要素后,会获得这种交换结果的绝大部分利润,而欠发达地区交换其不可再生资源和廉价劳动力后会产生两个重要后果：其一环境被破坏,其二、传统产业和传统社会交换方式解体.使当地居民一方面对这种跨地区的资本和技术形成严重依赖性,另一方面,这样的廉价劳动又始终使其处于贫困并拉大两极分化.通俗一点说,欠发达地区要进行现代化跳跃式发展,势必大规模地依赖发达地区输入的资本、技术、优秀劳动力.而这种输入的产出结果又往往被抽离该地区,欠发达地区留不住人才、留不住资本、留不住消费,也留不住技术,而资本短期行为通常不愿意在市场条件下对本土居民的劳动力素质进行一种长线的、收益不明确的、甚至不直接的教育、培训等人力资源开发的投入.

我们的西部是否是面对这样一种格局呢?仅从总体来看确实如此.地方政府缺乏财政投资能力,西部的市场化起步总体上来说在全国最晚,市场发育不成熟,民间资本极为匮乏,人力资源方面可以说差距更大.因为西部大多数地区是少数民族,在教育中要承担双语甚至加外语的三种语言的教育负担,而在教育收费后,西部贫困地区中家庭的教育偿付能力相对下降,在劳动力输出能力方面严重萎缩,甚至我们看到,真正能进入现代项目产业的人,多半是外地人而非本地人.就业竞争的劣势又导致了本土文化与现代文化鲜明对比的现象,一边是进入不了,另一边是不能进入.如果你走进川藏线,在其沿线的各种商业设施、旅游设施中就看到这种鲜明的现象,其本土就业微乎其微,而来自内地的流动大军基本充斥这些外部输入项目的岗位.

纵观50多年来的西部移民建设,我们发现一个重要的事实,计划经济时期,在人事制度高度计划性的时代,它留住了内地在西部的两代甚至三代移民；但最近二十年来,由于劳动力市场的开放和经济项目市场化比例在西部的大幅增长,我们发现一个让人忧虑的现象：人往高处走,人才倒流.最需要建设和开发的西部地区一面是从事短期行为,赚了钱就走的各种市场角色；另一方面是西部中高端人才向内地和东部的流失.而缺乏现代就业资格和教育资格以及技术能力的本土人则更多地退回到其熟悉的、远离公路或发达项目的高山农区或高原牧区,这种退行不仅是一种地理现象,甚至也是一种文化、语言现象,三十岁以下的本土居民能流利使用汉语进行交流的比例不断下降.

随着乡镇行政能力的衰退,公共事业在这些人稀地广的地区又鞭长莫及,地方政府赖以拉动地方发展的基层行政能力也急剧衰退.如果作为一个全国性举措来说,“撤乡并镇”将会使地方政府的行政管理能力依赖于财力和技术能力,东部则正好具有这种能力,其交通密集,通讯方便,虽然人口绝对数量大,但相对来说行政区域管辖范围较小,复杂性高但技术能力强.而西部基层行政管理的地理范围巨大,有某些地方一个乡镇的面积可以等同一个欧洲小国.但是,西部的乡镇恰好处在全国一盘棋的精简压缩范围之下,比如扣除农业税等行政举措使得本就虚弱的财政能力进一步衰退,所以“撤乡并镇”的财政约束使西部乡镇大量合并、死亡、衰退,而这种现象在东部恰好很少发生.

西部发展的出路

西部是中华人民共和国神圣的土地,西部蕴含着中国乃至全世界宝贵的人文资源,多民族、多信仰、多种生活样态,差异巨大甚至完全不同的理解世界的各种价值观都在西部的山山水水中和谐相处.文化、人、自然风景在西部已经进化或发展了数千年、数万年.西部的生态绝不仅是自然资源问题,西部的生态是其生活方式、行为、信仰和环境的一体化.近现代以来,西部的人口增长以及现代要素的入侵,确实使西部在某种程度上加剧了环境问题、人口与资源的矛盾问题.要解决这样的问题,按传统生产方式或落后的技术生产力显然不行.有限的与合理开发利用其资源是西部发展不可避免的发展阶段,如西部具有巨大的水资源优势、阳光能源优势,生态和二氧化碳排放等方面优势.西部是中国、亚洲乃至全球的肺,同时是中华民族两条母亲河的源头.但是我们把长江头尾进行比较,发现同一民族,同一国公民在享有现代要素方面竟然有让人眩晕的差距.现在我们的问题是,保留这种差距,让东部挣钱西部用好?还是把长江尾的模式在西部崇山峻岭中遍地开花更好?西部的石油、水能、水电、矿产资源在经过制度层层转移,与发达地区进行交换之后,留给本土居民的利润份额究竟有多少?水库移民、生态移民和产业转移性移民让西部人生活受到前所未有的动荡,他们为全国做出贡献后其生活应更加贫困吗?被计划体制抽走的血液能够通过同样的体制输送回西部吗?我们一方面承认西部是中华人民共和国的西部,但是另一方面我们也必须承认西部首先是西部本土居民的西部,西部居民也同样是中华人民共和国的居民,应享有平等公民权利.假如携带技术、制度身份或资本的公民可在西部任意投资、进入、购买经营权、开发权,那么缺乏这些配置的西部居民又有什么能力在东部进行就业、提升和发展呢?如果我们不打通双向流动的市场和制度支持通道,被冻结在西部通道的居民就会产生怨愤,造成不稳定因素.如果我们在构建中国和谐社会的国策中让西部真正享有国家一体化利益的时候,不同民族的和谐、不同信仰的和谐、不同发展区域的和谐才能真正形成.

面对西部的自然环境,全世界任何有意识的人都会认为其是全世界最壮丽、秀美、中国最纯净的后花园.但是,正如我的一位研究生在其言论文中写道“天堂中的穷人是怎么产生的?”――西部的审美景观和西部的穷困同样的惊心动魄.我们应看到西部对中国精英人士的吸引力,在现在的西部由于这些人的眼光、心灵和理性的反映,不再是边疆流放地、穷山恶水,而是最接近他们灵魂的环境、最能感动其灵魂的环境.越来越多的国人开始期待积累财富和闲暇奔向西部并且滞留于此,在此生产出所谓主流社会中绝不能产生的情感、思想、观念和艺术.他们不再把西部浓重的传统视为愚昧和落后,而是视为一种高不可攀的境界.在这些游客的眼中,贫困和无法同一化的行为方式变成了审美的对象,每一位旅行者和探索者都不希望他们看到的山山水水,风土人情变成为像我们今天所熟悉的疯狂扩张的超级大都市.保护西部多样性基本上已成为文化界和学术界的共识.东部和内陆发达地区的成功模式几无可能在西部进行成功的推广.而由后现代主义者们向往的小规模社区,尊重自然的道家世界观或环保组织崇尚的生态主义都可以在统计意义上被界定为贫困落后的西部自然社区找到其理想表达.奇怪的是,我们为什么会发明这样一些由现代要素作为核心评价指标的社会发展指标体系或统计体系,这样的体系把如此优秀的西部民族、地区、山水定格为全国倒数而全然无视这些民族在此已形成的成百上千代平和生存的文化、文明与历史.因此主流观察者或主流决策者们应意识到,在同一个国度中,成板块性的区域价值观差异,信仰差异乃至社会观的差异是巨大,在某种程度上甚至是不可通约的.但是也应意识到这种不可通约多样性恰好是能够互补并且能够和谐共存的.

在此我们是否可以作这样的考虑：

在文化上利用其地缘优势,吸取儒家与伊斯兰文明中的优势,构建一个新的文化圈,把现代化作为一种材料而不是精神文明.

在产业结构上,利用西部自然环境对东部发达地区高端人才的自然、人文吸引力,向西部大规模转移有高附加值的高智能产业,减少高污染高能耗产业的西移.

在水网改造上,优先保证长江、黄河对西部的供应,因为西部用水带来的国土效益巨大,尤其是新疆、戈壁地区的绿化将带来很大的收益.

或许决策者们已注意到了问题之所在,这也正是西部发展的希望之门,西部人民之福.