房地产交易法规的反洗钱审视

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摘 要：房地产业已成为特定非金融行业中最易被洗钱分子所利用的行业,建立健全房地产业反洗钱法规制度已成为当务之急.本文从反洗钱的角度系统梳理了房地产交易的现行法规,为房地产业反洗钱专项制度的建立探索基础,并为反洗钱法规与房地产交易法规的有效衔接提供依据.

关 键 词：房地产；反洗钱；交易法规

随着金融业反洗钱监管制度的不断完善,洗钱风险向特定非金融领域和机构转移的倾向变得日益明显.统计《中国洗钱犯罪案例剖析》和《中国反洗钱报告》（2010年至2012年）公开披露的113个洗钱案例,其中26个案例涉及房地产行业,比例高达23%,房地产业已成为特定非金融行业中最易被洗钱分子所利用的行业.然而,我国对房地产业的反洗钱义务尚未作出明确要求,因此建立健全房地产业反洗钱法规制度已成为当务之急,而在建立房地产业反洗钱专项制度之前,需要系统梳理房地产交易的现行法规,以便为房地产业反洗钱专项制度的建立奠定基础,并与之有效衔接.一、现行房地产交易法规梳理房地产业作为经济发展和社会稳定中具有重要影响和作用的产业,为维护其健康发展,国家出台了一系列法律法规.2007年出台的《中华人民共和国物权法》和《中华人民共和国城市房地产管理法（修正案）》构成房地产业的基本法律.2001年建设部发布的《商品房销售管理办法》是房地产交易的基本规范性文件.2004年建设部印发的《房地产市场信息系统建设工作纲要（试行）》,从系统要求、数据采集与整合、系统管理等方面对房地产市场信息系统建设提出了规范性要求,其中涉及了一定的收集客户信息要求.2008年建设部颁布的《房屋登记办法》和《房屋登记簿管理试行办法》中明确了房屋的权属登记问题.作为对《房屋登记办法》的进一步细化,住建部于2012年4月颁布了《房地产登记技术规程》,该规程分别从登记程序、登记归档、登记资料利用等层面对房屋登记做了详细的规定.2011年住建部联合相关部委发布的《房地产经纪管理办法》对房地产经纪机构和经纪人的职责与义务作了明确规定,是进一步完善房地产法规的重要组成部分.此外,各地也相继出台了地方性法规,目的在于对新建商品房预售资金实行监管,加强房地产中介服务管理,规范和完善房地产市场秩序.二、房地产交易法规对开展反洗钱工作的基础作用虽然现行的反洗钱法律法规主要是针对金融机构而言的,但其所秉承的“了解你的客户”的基本原则,所涵盖的客户身份识别、交易记录保存和可疑交易报告等反洗钱工作要求同样也是FATF明确要求应用于特定非金融行业反洗钱法律法规构建的基本内容,可据此审视房地产交易法规.（一）客户身份识别.在房地产交易中实行实名制购房是我国一直坚持的制度,体现在房地产交易的各环节中.建设部已在2006年发布的工作要点中提出落实房地产预售及销售阶段的合同联机备案和实名制购房制度,并表示通过修订有关法规和加强配套制度建设进一步完善.《商品房销售管理办法》第16条、《城市房地产转让管理规定》第7条和第8条规定了在签订房屋买卖合同时必须登记交易双方的身份信息,如果买方是自然人,则要核对并登记件.《城市商品房预售管理办法》第10条规定,商品房预售合同要向政府有关主管部门进行备案.预售合同为事先制定好的格式合同,身份信息为必填项.对外国人在中国购买房屋,2006年7月,建设部联合其他部委发布的《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》对外国公民和机构在中国购房做出了严格的身份要求和验证程序.（二）交易记录保存.对于房地产交易来说,房屋买卖合同是买卖双方的交易记录.为使政府部门掌握有关房屋买卖的信息,《中华人民共和国城市房地产管理法》第45条规定商品房预售合同要向政府有关主管部门进行备案.2008年5月实施的《房屋登记薄管理试行办法》第十三条规定登记簿应永久保存,采取相应的安全防护措施并制作电子备份.2012年颁布的《房地产登记技术规程》中5.1.1规定,登记事项登簿后,房地产登记机构应将登记申请材料、登记审核材料和具有保存价值的其他材料收集、整理、归档,定期或永久保存.除被列入可销毁范围的登记档案为定期保存外,均应永久保存.这些规定均为重现交易记录奠定了前提基础.三、房地产交易法规在反洗钱方面的提升空间（一）现行房地产法规的立法角度尚未考虑反洗钱因素.一方面,纵览所有房地产的法规条款,未能找到一处直接出现“洗钱”或“反洗钱”词汇的条文.另一方面,所有对违法违规行为进行预防和打击的房地产法规,重点主要集中在扰乱房地产交易秩序,维护市场健康稳定等方面.如《城市房地产管理法》第一条明确提出“为了加强对城市房地产的管理,维护房地产市场秩序,保障房地产权利人的合法权益,促进房地产业的健康发展,制定本法”.虽然黑钱流入房地产市场也可能会扰乱房地产市场秩序,但现有的法律法规并未明确将通过房地产交易洗钱列为预防和打击对象.（二）现行房地产相关法规仅要集客户的少部分信息,难以满足反洗钱工作的需要.《商品房销售管理办法》第十六条规定了商品房买卖合同应当明确的主要内容,其中仅在第一款“当事人名称或者姓名和住所”中提及客户.然而,这种笼统的规定导致房地产机构掌握的客户信息量过少,无法真正做到了解客户.另外,《房屋登记簿管理试行办法》第九条明确了房屋所有权的内容,其中包括了房屋所有权人、明、户籍所在地、房屋所有权取得方式等信息.对该办法的解释中,明确规定了前述概念具体包括的含义.该办法虽然较《商品房销售管理办法》对客户的信息更全面,但同样与反洗钱的需要距离较远.（三）现行房地产相关法规对客户的资金来源关注不够,注重客户的资金安全.在整个房地产法规体系中,涉及资金管理的内容并不多,主要对房地产开发商在预售房时取得的资金管理和客户交给房地产经纪机构的资金安全.如2006年建设部与中国人民银行联合下发了《关于加强房地产经纪管理规范交易结算资金账户管理有关问题的通知》,通知要求要建立存量房交易结算资金管理制度,规范交易结算资金专用存款账户开设和资金划转,加强交易结算资金专用存款账户管理.这些要求的主要目的是为了建立主体诚信、行为规范、监管有力的房地产经纪市场秩序,维护房地产经纪活动当事人的合法权益.仅有的提及资金来源的《商品房销售管理办法》,在第十六条第四款中明确要求购房合同应包括“商品房价款的确定方式及总价款、付款方式、付款时间”等内容.然而,遗憾的是,该办法中所提到的“付款方式”并非一般意义上理解的“、银行转账、刷卡”等支付渠道,而指的是“一次性付款、按揭分期付款”等购房款的缴付形式,因此,从购房合同中的“付款方式”上,几乎无法得到客户的资金来源信息.（四）现行房地产相关法规中,有利于反洗钱工作开展的法规不健全、推行缓慢.早在2005年5月,建设部等七部委就曾联合出台《关于做好稳定住房价格工作的意见》,其中第七条规定：实行实名制购房,推行商品房预销售合同网上即时备案,防范私下交易行为.2006年7月的《关于进一步整顿规范房地产交易秩序的通知》再一次明确要求房地产管理部门应严格预售合同登记备案制度,落实购房“实名制”.应该说,“购房实名制”的推行是非常有利于反洗钱工作的,它为了解客户、进行客户身份识别提供了前提.然而,房地产业的法规体系中只有实名制而没有相应的配套措施,很容易出现管理漏洞,也使这项制度在反洗钱中发挥的作用大打折扣.2004年建设部印发的《房地产市场信息系统建设工作纲要（试行）》提出了房地产市场信息系统建设的基本工作思路,即“以城市为单位,通过一定的信息平台,依托房地产管理的各业务系统,将分散于房地产开发、转让、租赁登记备案、权属登记等管理环节的市场信息有机整合起来,”.在以后的五年中,各地已基本建立了当地自己的房地产市场信息系统.然而,从反洗钱的角度审视上述基本工作思路,“以城市为单位”的指导思想几乎已经成为“建立全国联网的联机备案系统”的制度性障碍.这样,仅能掌握每个购房者在当地的房产情况,而无法发现洗钱分子在全国范围内不同地区购置多套房产的犯罪行为.另外,在调查中也发现,虽然各城市建立的房地产市场信息系统基本包含了上述工作纲要提及的模块,但仍存在一定差异,同样不利于将来各地不同系统之间的联网整合,在反洗钱方面的作用也将受到一定限制.上述分析不难发现,我国房地产业现行的交易法规体系预防和打击洗钱犯罪的作用是有限的.当然,《反洗钱法》出台较晚也是造成这种状况的客观原因之一.如何改变这种状况已成为需要重点研究的问题.较大范围的修改既收效缓慢也是不现实的,在《反洗钱法》的指导下,针对房地产业另外制定出台符合行业特色的专门的反洗钱法规才是合理之举.四、房地产业反洗钱法规建设的建议国际反洗钱组织FATF关于反洗钱工作的最新40项建议中,共有9项建议涉及包括房地产业在内的特定非金融机构,其中建议10、11、12、15、17中规定的客户尽职调查和交易记录保存义务,建议18、19、20、21规定的可疑交易报告义务以及建议28明确的监管原则,这些建议要求各国对特定非金融机构建立反洗钱工作体系.然而,目前我国房地产业的法规建设重在产权界定的清晰性和交易合法性的行政审批环节,缺乏对房产购置资金来源的合法性以及资金交易的监测手段.例如,现行规定已经要求买卖房地产的客户在房地产交易登记中心办理产权登记时,应当提供真实有效的明文件,但考虑到可疑交易的分析排查需要,需要房地产开发企业或房地产经纪机构协助客户除提供真实有效明文件外,房地产开发企业或房地产经纪机构也应对实际控制客户的自然人和交易的实际受益人身份、资金来源、交易目的、职业等背景信息进行了解和登记.要求房地产机构在客户尽职调查方面达到上述标准,首先要克服制度障碍,可选择的思路有两条：其一,全面修改房地产业的相关制度,加入反洗钱内容,比如明确客户身份识别的主要要素和资金监测的主要内容；其二,由反洗钱行政主管部门会同相关部委联合出台较高级别的包括房地产业在内的特定非金融机构反洗钱高级监管原则,再由具体行业主管部门结合实际情况予以具体化.相比而言,第二种思路较之第一种思路对现有房地产业的管理体系影响较小,更便于实现和实施.在《反洗钱法》的框架下,中国人民银行应会同房地产业的行业主管部门,共同制定房地产业的客户身份识别、大额交易和可疑交易报告等制度,清晰房地产业反洗钱义务主体和职责,明确监管机构职责.房地产业的反洗钱义务主体应该包括房地产开发商和二手房交易中介机构等房地产机构.在客户身份识别方面,规定房地产机构核对登记购房者的真实身份信息,留存单位营业执照、税务登记证、法定代表人或负责人等明文件,登记自然人姓名、件种类及、住址、职业、收入水平以及交易房产基本信息,并留存有效件影印件.与此同时,住房与城乡建设部应及时修改统一的制式购房合同,增加客户身份信息量,补充可进一步了解客户的必要信息.大额交易和可疑交易报告制度,应明确规定大额交易和可疑交易报送主体、时间和途径,可原则性地列举房地产交易中的可疑交易特征和可

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