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摘 要：本文通过对照国外海洋石油安全监管的现状,对国内海洋石油安全监管的现状,存在的问题,以及下步安全监管的方向进行了探讨.
关 键 词：海洋石油安全监管
海上石油工业是世界上公认的安全风险最大的行业之一,海洋环境恶劣、技术复杂、作业地点多远离陆地,一旦发生事故,可能造成重大人员伤亡和大面积海洋污染.我国海上油气开发作业时间较短,近年来海上石油安全生产形势总体较好,但人员伤亡、重大事故险情尚未得到有效遏制,重点作业环节尚存在安全隐患,海洋石油安全监管体制机制尚未得到有效发挥.因此,需要加强和完善海洋油气开采的法规、技术标准,借鉴国外海上石油安全监管经验,加强政府的安全监管.
1.国外安全管理状况
1.1英国
1988年7月英国的帕尔波阿尔法石油平台发生爆炸事故造成惨重损失,英国政府对海上石油安全监管做出了许多重大的决定.首先决定英国的健康安全执行委员会下新设海洋石油安全局负责管理海上石油作业安全监管工作.其次,监管法规从概念上、形式上由传统的详细规定式法规变为目标设定式法规,要求企业采取自觉行动达到法规的安全目标要求.第三,建立了海上设施安全状况报告制度,报告由海上设施的作业者提供给政府监管部门,详细陈述安全健康理念和如何控制主要的潜在风险,其核心是风险分析、安全评价和安全应急逃生措施.报告通过海洋石油安全局组织的评审后,监管机构将会组织专家定期、不定期地对企业和设施进行检查,以监督验证企业是否按照其报告中的承诺进行安全管理.
1.2挪威
挪威石油企业的HSE管理在世界具有极高的权威性,其海洋石油的监管机构是挪威国家石油安全总署,其对海洋石油企业的监管主要通过颁发生产许可证的形式来管理,石油企业必须对其工作领域的活动所产生的一切HSE问题负责.所有承包商产生的问题,也必须由石油公司来承担责任.
在海上石油安全管理上,挪威政府经历了两个转变.一是从具体要求到目标设定上的转变.政府设定一个大目标,只要企业符合目标要求就可以了,至于企业采取何种手段达到要求的管理目标,不做过多干涉.二是从日常的HSE检查转变到对HSE体系的审核和验证上.通过对HSE管理体系的审核和验证,能从一个全面的视角来考察企业的HSE管理情况,发现HSE管理存在的薄弱环节,评价比较客观和全面,对于促进企业的HSE管理有着非常显著的意义.
1.3澳大利亚
澳大利亚国家海上石油安全局作为惟一的全国性海上石油安全监管机构对所有涉及到海上油气勘探开发的安全事务进行监管,并根据监管实际问题对政策提出意见.在1990年代中后期澳大利亚开始实行“安全规范承包”监管模式,监管机构设定监管目标、规定具体监管原则,而不列举具体监管要求.被监管企业,以一种企业安全自律的方式,向监管者承诺企业应该达到的安全标准.
由此看来,国外的监管模式具备以下几个特点：一是必须由企业自行制定安全规范,谁制造了风险,谁就必须有能力控制风险.二是安全规范必须明确安全管理的关键方面,既要包括有关技术要求也要包括管理方面的要求；三是安全规范管理还必须明确关键环节的绩效要求,这样使企业及监管者都可以评估和测定其制定的安全规范的实际表现.总之,这种安全监管模式要求被监管者必须说明其已经充分认识并且充分评估了所有可能发生的风险,采取一切必要的措施将风险降到尽可能低的水平.
2.国内海洋石油安全监管的现状
2004年国家安全生产监督管理局设置海洋石油作业安全办公室具体履行海洋石油作业安全生产监督管理职责,负责海洋油气开发安全生产日常监督管理,组织新改扩海洋石油工程安全设施设计审查备案及竣工验收,颁发安全生产许可证等工作.同时,海洋石油作业安全办公室认可了一批安全评价、发证检验、专业设备检验检测等海洋石油作业中介机构,提供海洋石油设施的评价、检验检测等服务,完善了从设施到作业人员的安全监督管理技术支持体系.
3、目前监管方式存在的问题
一是目前的监管体系和力量薄弱.我国海上石油监管涉及安全生产、海洋等多个部门,各职能部门之间监管职责划分不够明晰,效率不高.海油安办作为政府监管机构人员偏少,其设立的三个监管分部及其海监处由于位于企业内,监管职能也难以有效发挥.
二是企业维护安全生产的自觉性不够.在目前情况下,我国尚不具备完全借鉴国外目标式监管模式的条件,在企业尚不具备在安全目标设定的情况下行使安全义务的自觉性的情况下,要保证海洋石油作业的安全,政府的监管力度和手段必须要持续加强.
三是目前我国的海上石油HSE法规体系还不够完善.2005年以来,国家安全生产监督管理总局出台了《海洋石油安全生产规定》等一系列法规,但在深海石油开发、海洋石油设施的弃置、专业设备检验检测等方面安全法规依然缺少.
四是缺乏海上风险评价的数据库支持.挪威、英国等海上石油强国已经拥有了比较完善的海上石油设施风险评价体系.我国海上石油工业起步较晚,缺乏有效的事故统计数据库支持,难以用量化的评价方法对风险进行评估.
4.海洋石油安全监管的方向探讨
随着国家对海洋石油安全生产的严格要求,要实现有效的海洋石油安全监管,建议从以下几个方面抓起：
一是从各涉海油田安全处里分离政府安全监督管理职能,成立直属于国家安全监督管理总局的独立海洋石油安全监管机构,选派海洋石油管理和现场经验丰富的人员组成监管队伍,加强对石油企业地区公司的监管职能.
二是持续完善海洋石油安全的法律法规,进行顶层设计,建立贯穿整个石油作业过程的、明确的、有利执行的法律框架,以约束作业者切实履行其承担的责任,为海上石油产业长期健康发展提供制度基础.
三是充分赋予第三方技术支撑机构最大的权限,加大第三方机构的职能.海洋工程投资巨大,法规对发生事故的海洋石油企业惩罚力度相对较小,对相关企业负责人起不到震慑和约束作用,所以在目前监管力量分散的情况下,充分发挥和调动第三方机构的能动性,监督企业按照相关标准法规的要求进行安全生产和管理,对保证海洋石油企业安全生产具有现实意义.
四是监管机构在履行法定职责过程中,应有一个清晰明确的监管目标和范围,首先监管的基础应促使企业履行安全生产的义务和责任,加大对违法违规的惩处力度.其次监管的重点应着眼于安全关键点,例如超期服役海洋石油设施的监管、设施重大安全隐患的整改监督、海洋石油设施的废弃等.
五是增强从业人员的工作能力和水平.提高对从业人员的准入门槛、加大从业培训力度、提出明确资历要求、定期考核都是提高海洋石油作业人员能力的有效手段.