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摘 要：尽管我国对税收立法的研究时间较短,然而在改革开放后,学术界逐步关注税收立法问题,从各个角度对其展开讨论,税收立法研究进入繁荣发展时期,学术界涌现出一大批研究成果.本文从梳理税收立法研究历程入手,对1978年以来我国学术界对税收法定主义、税法通则、税收实体法和税收程序法的研究进展逐一分析,以期为下一步的研究方向提供些许思路.
关 键 词：税收立法；税收法定主义；税法通则；税收实体法
税收立法是指特定国家机关.依据法定职权和程序.运用一定的技术,制定、修改、补充、废止、解释和监督税法的活动.如果没有税收立法.税收执法将失去依据；税收司法也失去标准：税收法律关系将不复存在,纳税人的权利和义务也就成为空谈；税收作为国家取得财政收入、调节收入分配、调整宏观经济运行的手段就失去了强有力的、稳定性的保障.
一、税收立法的研究历程概览
(一)税收立法研究的萌芽期(19世纪后半期至1949年)
我国的财政法学、经济法学概念的产生和体系的建立都是19世纪以来西学东渐的结果,和国际比较,我国对税收立法的关注则更晚.19世纪后半期开始.中国对西方国家新式税收制度产生关注,尤其是民国时期.随着国家经济发展和资产阶级立法体系的建立,税收立法工作也有了相当进展.各种单行税法相继设立.包括税收实体法、税收程序法和诉讼法的现代税法体系基本成型.截止1948年底,中国学术界产生了许多或涉及或专门研究税收法律问题的论文,如《财政立法原理》(吴崇毅,1934)、《中国财政问题与立法》(曹国卿,1947)、《租税论》(晏才杰,1922)和《租税论》(周伯棣,1948)等,这些研究成果多涉及税法学基础理论、税收实体法、税收程序法和税收诉讼法等.
(二)税收立法研究的起步期(1949-1978年)
新中国成立后.我国就非常重视税收立法工作.1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中第40条规定了财政税收方面的事项；1950年1月.人民政府政务院公布了《全国税政实施要则》和《全国各级税务机关暂行组织规程》；1958年6月全国人大常委会第九十六次会议通过了《农业税条例》,成为建国以后所制定的第一部税收法律.然而由于我国实行计划经济,将国有企业纳入财政分配体系,税收制度很不完善,税种单一.覆盖面窄,导致我国税收立法研究工作受当时局限并未广泛受到学术界的关注,研究深度较为薄弱,研究成果相对较少.
(三)税收立法研究的发展期(1978至今)
改革开放后,我国税收立法工作取得了重大进展.总体来看,1994年税制改革之后,我国初步形成了税收法律体系框架,由《个人所得税法》等3部法律、《增值税暂行条例》等约30部行政法规、《增值税暂行条例实施细则》等约50多部行政规章等税收规范性文件构成.尽管这一时期我国税收立法工作有了很大的进步,但和国外发达国家的税收法制程度相比还存在一定差距.
二、近期中国税收立法研究进展
1978年以后(尤其是1994年税制改革之后).学术界对税收立法问题展开了大量的研究,这些成果多集中于税收立法基本理论、税收基本法、税收实体法、税收程序法等方面.
(一)税收立法的基本理论：税收法定主义
税收法定主义.也称租税法律主义.对税收法定主义的内涵的挖掘是税收立法研究的理论基础.
1.税收法定主义的起源与实践.税收法定主义的产生与资产阶级法治思想密不可分.从1215年英国签署的《大宪章》奠定了税收法定的思想基础开始,到1789年法国通过了《人权和公民权利宣言》中的相关规定.经过500多年的发展,税收法定主义思想成为英、美、法等三国非封建的赋税系统的重要组成部分.随着法治思想的传播,税收法定主义逐渐为各国所实践.均在宪法性文件中有所体现.如新加坡《宪法》第82条规定“除经法律或根据法律批准者之外,不得由新加坡或为新加坡之用.征收任何国家税和地方税”；比利时《宪法》第110条规定“国家税必须通过立法才能规定”；日本《宪法》第84条规定“新课租税或变更现行租税,必须有法律规定或法律规定的条件为依据”.各国中税收法定主义的实践表明税收由专制课征向课征的转变.
2.税收法定主义的研究成果.我国学者对税收法定主义概念的认识基本一致,金子宏(1989)指出,“税法课赋和征收必须基于法律的根据进行.换言之,没有法律的根据.国家就不能课赋和征收税收,国民也不得被要求交纳税款.”①刘剑文(1995)认为,“征税必须有法律依据并且依法征税和纳税”②.张守文(1996)认为,“税法主体的权利义务必须由法律加以规定,税法的各类构成要素皆必须且只能由法律予以明确规定：征纳主体的权利义务只以法律规定为依据,没有法律依据任何主体不得征税或减免税收.”刘修文(1999)则提出,“税收法定主义是依法治税.即依法征税和依法纳税.”不论表述方式如何不同,但对税收法定主义概念的界定都是围绕“有税必有法,无法不成税”⑤这一经典表达展开.
税收法定主义的内容,有的学者将其概括为3个原则,即课税要素法定原则、课税要素明确原则和程序合法原则：而有的学者则认为税收法定主义重在解决税法中的实体问题.而非程序保障问题,故而税收法定主义的内容只应包括实体性内容.即课税要素法定、课税要素明确等.由此来看.学术界对于课税要素法定和课税要素明确基本形成共识.而对于税收程序等问题还存在异议.笔者认为,由于税收程序对征纳双方的利益存在非常重要的影响,因此税收法定主义应该包括税收程序的基本面；同时税收程序的实际操作性极强.因此.其中具体问题一般由行政机关通过行政法规来规范.
关于税收法定主义的立宪问题.有些学者认为.当前我国宪法未对税收法定主义作出具体、全面、明确的规定,也有的学者提出,“《宪法》第五十六条既是对公民纳税义务的确认.也是对国家课税权的一种限制.”但是这些观点的分歧都是建立在“宪法中应该体现税收法定主义”同一立场之上,为中国税收立法研究奠定了理论基础,为推动税收法定主义在宪法中的明确界定作出积极贡献.
(二)税法通则立法的研究现状
综观理论界对税法通则的研究动态,可以发现学者们对税法通则的内容构成研究较为深入,但对一些内容本身还存在不少争议.
1.税法通则的名称争议.对于这一部税法体系的基础性法律.很多学者对其冠以何名称纷纷献言献策.但目前广泛见于学术著作中的名称有“税收基本法”和“税法通则”两种.如果冠以“税收基本法”的名称,其语义较为通俗明晰.易被大众接受,同时也可以表现出该法的宪法性质.但是有的学者则持否认态度,认为“基本法”是法理上的一种称谓,主要表明其效力上不同于普通法.但是如果命名“税收基本法”则有悖于我国长久以来形成的立法惯例,与已经出台的税收立法不相衔接㈣.
笔者认为.由于“基本法”内涵较广,如《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》,如果使用“税收基本法”这一名称.容易造成用词混乱.综观我国的法律体系.如果有基本的、主导的规范性法律文件,通常被冠以“通则”用语.如《中华人民共和国民法通则》.因此,对于税法体系的基础性法律可以《税法通则》作为命名.既符合我国的法律习惯.又符合国际惯例,并且精炼明确.
2.税法通则的立法模式选择.国内学者普遍采用比较研究法研究税法通则的立法模式.综观国外税法体系大致可划分为3种模式,即“法典式”,代表国家美国；“税法通则加各种单行税法”.代表国家德国；“分散式”.代表国家中国.目前,我国学术界普遍倾向于选择第二种税法体系模式.对于“税法通则加各种单行税法”又可划分为“发达式”、“较发达式”和“发展式”3种类型.学术界通过综合分析3种类型的利弊.结合国情.一致认为我国应选择“较发达式”的立法模式更为合适.
3.税法通则的内容确定.(1)税法通则的适用范围.争论主要集中于：是否包括关税在内的名称为“税”的所有收入；还是包含实质为税的各种政府收入.如收费、基金等项目.(2)税法通则的原则.有的学者从法学的角度进行阐释.认为税法通则的原则应体现税法的基本原则：然而有的学者从经济学视角进行论述,认为税法通则应遵循税收的基本原则.(3)与其他法律的关系.由于目前税法通则研究还不够成熟、完善,学术界关于如何界定税法通则与其他法律如宪法、行政法、民法、税收行政法之间关系存在较多争议.(4)纳税人权利保障问题.税法通则需要解决的核心问题是保障纳税人的权利,彰显与法制精神,但是对于如何保障纳税人权利学术界还未达成共识,但是对于税法通则中规定纳税人权利问题,学者普遍倾向于应提供具体且可操作性的权利,而不是简单、抽象的规定.(5)税权问题.一般来看,立法权争论主要集中于是否把税收立法权划分列入税法通则的法律文本中,如果列入.与地方之间的税收立法权又该如何划分这两个问题.从目前的发展趋势来看,更多的学者、实务工作者倾向于将税收立法权划分列入税法通则的法律文本.并且对于与地方之间税收立法权的划分问题,一致认为应赋予地方独立的税收立法权,但需加以规范.
4.税法通则的框架和立法步骤.税法通则的立法框架是其研究成果的“集大成者”,不仅包含有关定位、效力、价值等抽象的立法思想,还包含税法通则立法模式的选择和所涵盖的内容以及内容的逻辑排列顺序等.一是由国家税务总局组织制定的《中华人民共和国税收基本法》(草案)讨论第六稿(1997)；二是由全国人大财政经济委员会委托北京大学刘剑文教授牵头起草的《中华人民共和国税收基本法(税法通则)》.对比这两份立法框架.可以反映出税法通则研究中的一些趋同与不同：相同之处在于对税法通则的定位上：不同之处在于前者侧重于维护税收权力的有效行使,后者侧重于对纳税人权利的救济、保护.随着研究的深入,后一种方案也包含了一些新的研究成果,如对税收国际协调与合作问题的探讨.
对于税法通则的立法步骤.学者们认为应分步实施.先全部立法,待时机成熟再将税法通则中最基本内容列入宪法,即先立法后立宪.
(三)税收实体法立法问题研究
目前.我国已经初步建立了以流转税、所得税为主体的税收实体法总体架构.随着市场经济的不断完善,当前税制逐渐显现其局限性.我国实体法中仅有《个人所得税法》和《企业所得税法》是全国人大及常委会制定的法律,即我国仅有30％左右的税
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收收入是依据法律来征收,而占据我国税收收入总量超过40％的增值税以及其他税种都是依据《中华人民共和国增值税暂行条例》征收税款.从税收收入占比角度来看,考虑到法律和部门规章的法律效力,可以说我国并未构建起“依法治税”的大框架.因此,对于增值税的立法问题备受学者们关注.学术界对于增值税立法的紧迫性和必要性看法较为一致,目前对我国增值税立法问题的讨论主要集中在两个角度：其一.从法学角度考察增值税立法所应依循的法律理念与法律价值,并就这种理念与价值在“增值税法”中的适当体现给出了答案051；其二,从税制完善角度考察增值税制的立法,主要围绕增值税的征收范围展开.
(四)税收程序法立法问题研究
1.税收程序法的概念.借鉴国际研究成果,对税收程序法概念的界定,我国学界多从税法体系角度将税法分为税收实体法和税收程序法,认为税收程序法是规定税收征管程序及相关主体程序权利义务的法律规范的集合,与税收实体债务法相对称.在税法体系中居于保障地位.
2.《税收征管法》的改革目标.我国税收程序法是指《税收征收管理法》,(简称《征管法》,1992年通过)及其实施细则.尽管之后十几年间对该法律不断进行修订,但这种“管理法”的立法指导思想并未发生太多变化,相对于纳税管理而言,纳税人权益保护严重不足.并产生了很多问题.学者们对税收征管法导致的税收问题进行探讨,认为税收征管法应体现纳税人权利.成为维护纳税人权益的“税收保障法”.
3.税收程序法的其他附属法律.学者们认为,我国税收程序法仅由一个具有通则性质的税收征管法和一些具体的管理办法组成.税收程序法过于单调,对于税务代理法㈣、纳税人权利保护法、税务机构组织法等都还没有出台.税收程序法并未形成一个整体框架,无法为税收提供足够的程序保障.
三、中国税收立法研究评述
尽管我国对税收立法问题研究起步较晚,但学术研究也取得了不菲的成绩,为中国税收立法问题的深入研究奠定了一定的基础.笔者认为.我国税收立法研究还可以从以下几个方面进行深入探讨.
(一)从经济学视角进一步深入探讨税收立法问题
从已有文献中可以看出,尽管对税收立法方面的研究成果俯拾皆是.但多从法学视角进行探讨,就“立法”而谈“立法”.由于税收和经济之间存在紧密联系,经济决定税收,税收影响经济.因此任何一项税收政策都可能影响经济的发展、社会福利的改变.因此,研究税收立法应该站在更高的视角来看问题.从一项税收政策立法对经济、社会福利的影响来考察税收立法的重要性,而并非单纯的为“立法”而“研究立法”.如果我们单纯从法理学视角去研究税收立法,很可能导致我国的税法体系在法律层面较为完善,然而税法最重要的核心――税收政策的科学性方面有所欠缺,造成税法体系“有名无实”的怪象.依法治税的内涵不仅包含了“有法可依”,更蕴含了“有良法可依”.因此下一步学界应多从经济学视角探讨税收立法的必要性、科学性等.为税收立法工作提供经济理论保障.
(二)加强税收立法问题的定量分析
已有的税收立法文献中大多利用定性分析工具考察税收立法存在的问题、改进的措施等.这和法理学的研究视角不无关系.如果从经济学视角考察税收立法问题,则可以利用税收经济学从定量分析角度考察税收立法这一行为对经济效率和公平的影响、对社会福利的改善程度；也可以从制度经济学角度探讨税收立法这一制度改善对于经济增长的影响程度等,从而使税收立法研究更加多角度、更加科学、更加深入.
(责任编辑：云馨)