基层畜牧兽医综合执法探析

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济源市自2011年推行畜牧兽医综合执法以来,取得了一定成效,特别是在增强执法力量、延长执法链条及提高执法效率等方面效果显现.但是也仍存在一些不容忽视的问题,制约了综合执法工作有效推行.

一、执法队伍素质不能适应综合执法工作的开展

济源市畜牧兽医综合执法,是根据市编委发文,动物卫生监督所加挂“济源市畜牧兽医综合执法支队”牌子,实行一套人马,两个牌子管理.即动物卫生监督所在承担动物检疫、动物卫生监督等法定职责的同时,通过受委托的方式,承担市畜牧局所承担的畜牧兽医行政执法工作.

对于动物卫生监督机构来说,有关畜牧兽医行政执法,诸如兽药饲料生产经营使用、生鲜乳生产收购以及种畜禽生产经营等环节的日常监管、查案办案等,完全是一个相对陌生的领域,近三年来,省市县动物卫生监督机构通过定期培训、网上考试、执法办案专项培训等方式,狠抓执法队伍素质提高,取得了一定成效,但执法队伍对兽药饲料生产经营使用、生鲜乳生产收购以及种畜禽生产经营等环节的规范管理、强制性要求等方面的理解与掌握仍有很大欠缺,仍难以在日常监管中有效地发现问题,并帮助和指导企业规范生产经营活动,制约了服务型执法建设的有效开展.

二、综合执法体制机制不健全,制约了综合执法工作的深入开展

目前,河南省综合执法体系从形式上看,相关文件要求省市县乡分别建立畜牧兽医综合执法、支队、大队和中队,形成了省市县及乡镇的全履盖.而实际现状,特别是县级和乡镇,由于动物卫生监督机构近年来新增了养殖环节病死猪无害化处理监督等职责,加之到场到户实施产地检疫、生猪牛羊产地及屠宰环节检疫过程中“”抽检等要求越来越规范,基层特别是派出乡镇的动物卫生监督机构,大量的工作精力被产地检疫、养殖环节病死生猪无害化处理监督等工作占用,很难再有足够的精力开展畜牧兽医综合执法工作,从而导致县乡两级畜牧综合执法工作一定程度上流于形式.

三、无权实施行政强制,制约了畜牧兽医综合执法工作的有效开展

济源市动物卫生监督所加挂“济源市畜牧兽医综合执法支队”牌子后,市畜牧局将行业管理的相关行政处罚、监督执法职能交由动物卫生监督所（畜牧兽医综合执法支队）承担.动物卫生监督所（畜牧兽医综合执法支队）执法资格是被委托执法,执法文书以畜牧局名义下达.

动物卫生监督机构（畜牧兽医综合执法机构）依法依规实施相关案件查处工作时,不可避免地需要对涉案相关物品（如假劣兽药、不合格饲料生鲜乳种畜禽及违禁物质等）采取行政强制措施,但由于《行政强制法》规定“行政强制不得委托”,一旦动物卫生监督机构（畜牧兽医综合执法机构）依据行业法律法规对上述涉案物品实施了行政强制,则属违法执法；而对涉案的假劣兽药、不合格饲料生鲜乳以及违禁物质等,若不采取行政强制措施,一是导致案件证据不充分,难以对危害畜产品质量安全的违法行为进行有效打击；二是涉案物品,特别是违禁物质、假劣兽药等,一旦失去控制,可能给养殖业生产、食品安全等造成极大的安全隐患.因此,实施行政强制措施让动物卫生监督机构（畜牧兽医综合执法）在查案办案实践中陷入两难的境地.

针对上述问题,我们经过近三年的思考与实践,形成了一些思路,尝试了一些做法,与同行商榷.

一是狠抓《畜牧法》、《兽药管理条例》、《饲料及饲料添加剂管理条例》、《乳制品质量安全监督管理条例》以及畜牧行业相关规定、规范的专项学习,制定学习台帐,明确学习内容,实行“月考试、月通报”,调动执法人员学习的积极性；二是定期开展“畜牧兽医综合执法案件评析”活动,邀请及律师等行业专家,对本单位办理的案件进行评查分析,帮助执法人员查找案件中存在的问题,探讨办案技巧,提高执法人员查案办案能力；三是将学习考试纳入目标管理,制定奖惩办法,调动执法人员学习积极性.

面对基层动物卫生监督机构到场到户实施产地检疫、养殖环节病死生猪无害化处理监督等日益繁重的工作任务,应当根据基层实际,积极探索建立产地检疫、养殖环节病死畜禽无害化处理新机制,最大限度地解放基层人力,提高效率,以便基层动物卫生监督机构（畜牧兽医综合执法机构）有更大的精力开展畜牧兽医综合执法工作.一是积极探索提前检疫新机制.通过引导经纪人、饲料经营户帮助养殖场户提前申报检疫,逐步过渡到养殖场户出栏畜禽主动提前申报检疫,从而变被动应付产地检疫为根据养殖场户提前申报检疫情况,主动提前实施产地检疫,以迄从容、科学、主动开展各项工作.二是以实施农业部病死猪无害化处理长效机制示点项目为契机,积极探索建立养殖环节病死猪定点存放、集中收集、集中处理机制,提高基层动物卫生监督机构病死猪无害化处理监督工作效率,让基层动物卫生监督机构（畜牧兽医综合执法机构）有更多的时间和精力开展综合执法工作.三是探索建立动物卫生监督和畜牧兽医行政执法有机统一的执法机制,统一整合并明确养殖、经营等环节监督检查内容,落实风险分级、量化监督机制,强化监督抽检,推动畜牧兽医综合执法工作深入开展.

一是应科学定位畜牧兽医综合执法机构.根据《农业部关于全面加强农业执法扎实推进农业综合执法的意见》（农政发【2008】2号）文件精神,畜牧兽医综合执法机构应为畜牧兽医行政机关的内设机构,挂牌名称为“济源市畜牧局（畜牧兽医）综合执法支队”,和动物卫生监督所,各自在授权范围内履行相应执法职能.畜牧兽医综合执法机构与动物卫生监督机构实行人员统一调度管理,联合开展执法行动,分别实施行政处罚.二是明确县级和派出乡镇综合执法机构的工作职责,县级畜牧兽医综合执法机构以开展定期执法检查和查案办案为主要职责,派出乡镇畜牧兽医综合执法机构应以开展日常监管,规范生产经营行为为主要职责,县乡两级综合执法机构有机结合,促进畜牧兽医综合执法工作的深入开展.

（作者单位：济源市动物卫生监督所）