人大对司法解释进行实质性审查的必要性

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摘 要 　我国的司法解释存在主体混乱、解释不规范,两高各自行使司法解释权造成审、检冲突.人大立法机关对司法解释进行监督的缺位,也缺乏司法解释监督主体.应当建立人大对司法解释进行实质性审查的机制,将司法解释进行一定的限制,进行实质性备案审查,防止法律适用上的矛盾.

关 键 词 　司法解释　人大　备案审查

作者简介：袁学宏,浙江省宁海县人民检察院副检察长.

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)11-162-02

一、我国的司法解释存在矛盾冲突

(一)两高各自行使司法解释权造成审、检冲突

《关于加强法律解释工作的决议（1981）》出台后,两高可以联合进行司法解释,并形成现行的司法解释体制,但随着社会的进步和法制的发展,这一法律解释体制逐渐显露出诸多不合理.审、检主要职能不同决定了两者在行使法律解释权时往往产生不同的理解,进而出台不同的解释,出现与法律规定打架的现象,给司法实践带来了极大的困惑.

(二)司法解释立法化和随意化

根据《立法法》第42条规定,对有歧义或不明确的规定需要进一步明确其具体含义,或出现新的情况需要扩大或缩小解释,应由全国人大常委会进行法律解释.而近些年来两高共同或者单独作出的一些司法解释有超越解释权限范围之嫌.例如最高院《关于贯彻执行<中华人民共和国企业破产法（试行）>若干问题的意见》第3条第1款中对企业破产中产生的“不能清偿到期债务”解释为：（1）债务的清偿期限已经届满；（2）债务人已要求清偿；（3）债务人明显缺乏清偿能力.”但《关于审理企业破产案件若干问题的规定》中却规定“不能清偿到期债务”是指：（1）债务的履行期限已经届满；（2）债务人明显缺乏清偿债务的能力.”解释与法律规定有出入,在司法适用时出现矛盾,以何为准的决定权就在承办法官手中,这也照成适用时候出现同案不同判的现象.

(三)司法解释的制定欠缺严谨程序

司法解释一般由两高在各自的委员会上讨论通过后公布,办案时直接适用,但不会在裁判文书中予以明确引用.但当前有相当一部分司法解释是由两高具体的业务部门开会讨论后作出的解释,有些甚至只是以会议纪要的形式在内部公布,没有严格按照司法解释需要“提起”、“立项”、“审议”、“通过”、“发布”等规范的操作程序.由于制定程序不规范,这给司法解释的名称多样、格式不一和公布途径不统一带来了很多问题.例如解释常有的名称就有“批复”、“答复”、“函”、“纪要”、“意见”、“解释”、“解答”、“通知”、“规定”等.有些解释不对外公开,也并非所有司法解释都在公报上刊登或在有关刊物上发表.然而各地方的各种解释在司法实践中的却是直接解决现实矛盾纠纷的灵药妙药,尚方宝剑,直接被采用于实际办案.

(四)司法解释内容上存在混乱

我国宪法和法律对法律解释的解释权限曾有多次作出限制性规定,凡是关于法律、法令条文本身需要进一步明确规定或作补充解释说明的,应由全国人大常委会分别解释或用法令加以规定.两高不能对权利性问题做出解释,最高院限于对司法过程中程序性问题,如对如何具体应用法律、法令问题进行解释；最高检也限于对检察工作过程中具体应用法律、法令问题进行解释；两高解释如果有原则性的分歧要报请全国人大常委会并通过人大常委会作出解释或决定.审判机关在办理具体案件时往往习惯于寻找直接对应的司法解释,很少去考量司法解释本身的合理性和合法性,是否符合法的精神,符合司法实际,能否解决社会矛盾等因素.

1.两高解释之间相互冲突.两高各自发布司法解释,对刑法分则的罪名总数与部分罪名作了不一致的认定,无论从要件或数额来看,对一些具体犯罪行为产生不同且合理的理解后,各自为战的局面.例如在司法实践中出现了检察机关起诉时以最高检规定的罪名起诉,审判机关作出判决时是以最高法规定罪名定罪,审与判不一这种情况在一定时期内仍将长期存在.

2.一些司法解释的不合理性.司法解释对法律条文的阐述要符合法理、道理和情理,体现法律原理的基本内涵和法的精神,追求公平正义的价值取向,这也是解释须遵循的基本解释原则,但我国的司法解释在合理性层面上存在着诸多瑕疵.一些司法机关所做的解释仅在其本系统内具有约束力,对外不具有权威性,这也造成了法律适用上的混乱和法制的不统一.

3.解释适用执行不统一.有权的解释政出多门,公检法司对不同法律概念的理解和作出的解释差别大,当某一具体案件发生分歧时各自为政.例如律师法的修改对律师会见权的规定仍没有解决律师会见难的问题.

二、二元化的法律解释主体

(一)法律解释的二元化体制

我国是社会主义法治国家,法律解释权的归属问题上采行的是二元化的解释体制.一方面确定我国最高国家权力机关的常设机关全国人大常委会作为法律解释的主体,行使法律的解释权；另一方面,也规定最高司法机关和其他方面也是法律解释的主体,行使法律解释权.在人民代表大会制度下通过全国人大常委行使首要的和主要的法律解释权,这在立法法上是成立的,然而逻辑上却未必能完全解决这些问题.因全国人大常委会会期不足,不能随时根据需要进行解释法律,所解释的法律也不是具体应用中的法律,因而难以适时社会迅速变化对法律应用做出法律解释,适当进行调整.

(二)立法解释的缺位

刑事立法解释工作一直滞后于刑事审判需要,且因立法机关对立法解释“有权不用”,才使得司法解释在某些情况下越俎代庖.高位阶的司法解释少,而制定法律法规的过程过于漫长,满足不了各地司法实践在法定期限内处理具体刑事案件的需要,地方司法机关就有可能想方设法去填补这些适用的空白,通过解释的方式救急,各自出台“标准”、“纪要”,在无解释权限的情况下进行解释.

（三）人大无力对“越权”解释进行有效规制 我国司法解释的扩张,侵入立法领域,甚至代替立法权力机关作出解释,这在法学理论界颇有微词.职业化、专业化应成为立法者应当具备的基本法律素质,但当前的状况下的立法机关却少有专业人士,行使人大监督权的人大代表主要是代表一种荣誉称号,人大常委会委员并非以专业强弱来决定,更多是以资历高低来评定,法律人才的欠缺导致作为法律创制部门的立法机关人员老化、素质不高,影响着人大监督法律的质量和立法解释的制定.

(四)法律解释权的混乱

两高外还有一些行政机关也往往参与联合制发解释.一个权力主体能发挥作用的领域是它能控制并能加以影响的范围.我国的刑事诉讼体制基本上带有流水作业的性质,外界对法院在刑事侦查、起诉这两大块是没有任何制约能力的,这样就留下了大量的空白需要填补.非法定拥有对法律解释权的不仅有最高检察院,还有、甚至司法部,他们在自己管辖的范围,需要对其适用法律进行解释.

(五)司法解释监督主体的缺位

目前我国处于社会转型期,社会矛盾多,新矛盾不断涌现,而法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等都是适应制定当时的社会状况,但社会发展迅速,法律一制定出来有些条款就已经不再适宜使用了.因而存在法律条文被司法机关打折或改变或者撤销的结果,有些法律甚至被架空执行.司法解释除了最高司法机关自己宣布废止之外,他人无权改变或者撤销它的权力.但全国人大常委会却难以有效享有和行使主要的法律解释权,难以胜任新出现问题的法律适用解释的角色.法律解释主要是基于对司法实践中出现法律适用问题需要进行解释,明确适用条件和情形,人大常委会虽不从事具体司法实践工作,但对司法机关的司法行为的类案监督,立法监督,法律解释权应由人大常委会来行使,对司法解释的人大监督不能缺位.

三、人大有权对司法解释进行实质性审查

(一)健全司法解释监督机制

要解决我国司法解释工作中存在的问题,当务之急就是建立健全司法解释的监督机制,全国人大常委会可以直接改变或者撤销违反宪法和法律的司法解释,并在全国人大常委会设立专门负责审查司法解释的机构,对相关负责人行使问责权,而并非仅是无关痛痒的备案性质.公检法司在出现适用问题时应报请全国人大及其常委会立法,由全国人大常委会作出立法解释,使我国的司法解释工作进一步程序化和规范化.

(二)司法解释必须经人大备案审查

两高的司法解释存在一些原则性分歧时应报请全国人大常委会解释或决定,虽有此规定,但因缺乏有效的审查监督制约机制,各类解释实际成为监督盲区.人大常委会应当发挥类案监督和问责的权力,对两高的司法解释进行实质性审查,看有无原则冲突,不同机关就同类问题所制定的司法解释有无矛盾和相互打架,司法解释与行政法规、地方性法规及行政解释是否协调一致等,均需深入细致的实质性审查.备案审查的目的是为了建立起对法律适用的审查机制,通过立法监督实现法制的统一.审查机制作用的发挥能够促进法律规范冲突的解决,因而进一步完善我国的备案审查制度显得尤为重要.

(三)授权公民向人大提出解释法律的申请

成都市人大常委会于2006年1月份以高票通过了一部名为《成都市人民代表大会常务委员会关于地方性法规解释的规定》,该规定赋予市民申请人大解释地方性法规的权利,把申请法规解释的主体扩大到普通公民,这无疑具有创新意义.　成都市人大常委会的做法虽难以全面开花,但也给我们提供了很好的启示,要扩大群众的参与权利.一个法制完善的国家,公民在遇到法律适用的难题,不知如何适用法律的时候,有权递交给当地人大代表,由人大代表递交给人大常委会进行是否需要解释的可行性审查.

(四)人大应对司法解释进行一定的限制

在法治发达的环境下,难以存在立法解释、司法解释、行政解释之类的概念.应明确法律解释主体的解释权限范围,划清法律解释同法律修改和补充的界限,改进法律解释运作程序,实现法律解释形式的规范化,以此增进整个法律制度的文明和政治制度的文明.

要保障司法解释符合法律本意,要采取多种措施来防止并纠正因司法解释可能会出现在适用中产生的偏差和问题,并要切实增强立法机关对法律解释工作的监督.两高在出台司法解释之前要主动与人大取得联系,征求人大对某一类问题进行司法解释的审查意见,以便准确地解释和适用法律.司法机关对解释还应主动接受人大监督,报请人大进行备案审查,经人大审查后发现有违反法律或不当之处的,应予撤销或修改.

四、小结

我们不能因司法解释存在一些问题而全盘否定司法解释的合理性,也不能因其合理性而对存在的问题放任自流.加强对各类司法解释的备案审查,有针对性地改革完善我国的司法解释制度是理性策略.人大应当发挥其应有的对司法解释的审查备案权力,完善人大对各类司法解释的违宪审查、违法审查,实现法律施行的统一,对出台的司法解释进行实质性审查备案.

注释：

例如对寻衅滋事还是故意伤害的理解法院和检察院存在很大分歧,对行贿和受贿的金额的认定存在不统一,这也影响到法院和检察院的工作.

《法规有分歧人大来作解释》,载《成都日报》2006年1月14日,第A2版.