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美国西部拓荒期的土地制度后来又经演变,在联邦政府成立后才真正实现了合法化.
在美国早期历史中,非法定居者是一个重要的角色.这些人径自选择合适的土地,并定居下来,他们并没有任何土地所有权文件、证书一类的东西.他们占据土地的行为是非法的.政府试图把他们赶走,他们则奋起抗争,甚至不惜武力对抗.对峙持续一段时间以后,非法定居者的处境有所改善.他们实现了法律上的突破.美国的一些州提出了“优先购买权”.非法定居者开始有机会把他们“侵占”土地的行为变为合法.但美国的土地制度到这时还远远谈不上健全.这种尚待发展的土地制度在美国联邦政府成立以后,面临着重大的挑战.
美国联邦政府成立以后,土地方面的最大变化就是,从1784年至1850年,通过征服和购买的手段,美国政府获得了9亿英亩的国有土地.怎样处理这些国有土地呢各州政府先后提出了向私人出售国有土地的方案.在各州方案的基础上,1787年,美国国会通过了《西北法案》,这个法案确立了房地产的完整所有权.法案规定,拥有房地产所有权的人永远保有所有权,并可以自由转让.这当然成为了自由社会的核心基础之一.关于出售国有土地的具体方法,法案规定把国有土地分为640英亩的地块,每块这样的地售价640美元.1美元1英亩.移民可以自由购买.
1美元1英亩的价格不算高,但对那些漂洋过海的移民来说,还是不胜重负.他们拿不出这么多钱,被这个价格阻挡在土地市场之外.其实政府并不是没有考虑到移民经济能力不足的问题.但法案的制定者相信,会有投资者把大块土地进一步细分,并分开来销售获利.这样,经济能力不足的人也有机会购买土地.但这样的方案依然超出了许多移民的能力.移民们还是更愿意自己去直接占有土地,虽然这样做的结果是,他们的土地所有权不被法律所承认,是不稳定的.他们自己则变成了非法定居者.
另一方面,由于人们实际占有土地的情况和法律的规定不相符合,所以,当时的美国土地制度十分混乱.人们没有办法肯定自己占据的土地一定是属于自己的,自己不会被其他人从土地上赶走.如果他们想寻求正规法律的保护,就会发现,那是一个成本高昂的事情.仅仅是土地测量这一项事务,其花费和时间就足以令人望而生畏了.1812年成立了联邦土地管理局.政府希望这个机关能够在监测销售和登记土地方面为人们提供帮助.但事实表明,这个机关面临的任务过于庞大,他们根本不可能完成.那时的美国政府还面临着财政紧张,不可能以急剧扩大政府规模来应对.如果这种情况发生在今天,官员们自然就有了要人要钱的非常好的理由.可当时的美国政府还没有这样的福气.政府缺少福气,社会就有了福气.当美国政府不得不寻求扩大政府规模以外的其他办法时,真正意义上的法律就有机会诞生了.
在武力打击非法定居者的过程中,美国的许多官员也逐渐开始对这些人有了某些同情.政府也曾试图通过立法来帮助他们建立稳固的所有权.从1785年至1890年,美国国会通过了500万条以上的法律条文,强行推广所有权制度.但是,法律所固有的繁琐程序恰恰阻碍了真正的所有权制度的建立.非法定居者几乎不可能从这个复杂的法律迷宫中找到出路.但他们仍在孜孜不倦地寻求建立有效财产所有权的办法,于是,移民们把英国的法律、美国的法律和他们日常的观念、常识结合起来,发展出了在民间普遍流行的所有权制度.这一套自发的制度,实际上才是真正支配人们彼此交往和缔约的规则.
而美国正是在这个环节有所突破,并因此告别了落后混乱的状态,走上了最终成为发达国家的道路.面对广泛存在的非法定居现象,美国的政治家没有一味地斗争到底,而是转而成为了不合法权利的支持者.他们不再去继续打造无法在现实中执行的法律,而是转而去从民间发现实际存在的真正规则,并把这种规则上升为法律.也就是把两种规则合二为一.这才是建立真正有效的财产所有制的方式.
1797年至1820年,肯塔基州制定了有利于非法定居者的法律.法律规定,如果定居者在土地上住满七年,并且一直缴纳税金,同时没有引起争议,那么,这块土地原来的所有者即使拥有再多的所有权凭证,也是枉然.土地属于事实上的定居者.
这部法律其实是承认了非法定居者占据土地的行为合法,并把过去那些来源多样、复杂无比的法定所有权统统废除.法律让位于民间规则.民间规则成为了新的法律.
在一开始,这部法律遭到了原有土地所有者的反对.他们把官司打到了联邦最高法院.1821年,联邦最高法院宣布,肯塔基州的这部法律违反宪法,因为它明显损害了合法土地所有者的利益.最高法院站在了旧秩序一面,他们坚持不承认非法定居者的占地行为合法.
支持非法定居者的政治家对最高法院的判决进行了严厉抨击.他们指出,最高法院的法官们忽视了发展迅速的美国西部地区的政治和法律现实.他们不合时宜地固守纸面上的法律,而不是去积极发现现实中的法律.但是,无论怎样判决,最高法院并不能阻止数以千万计的移民的行动.
最高法院的判决所引起的政治和法律上的强烈争议,极大地鼓舞了非法定居者的信心.他们继续坚持对抗的姿态,把最高法院称为“流氓和恶棍”,宣称这个糟糕的判决必将导致灾难性的后果.肯塔基州的一位议员强调了非法定居者在土地上的开发行为的建设性意义,认为正是他们的努力工作才使得国家得到发展,使人们的生活水平不断提高.而最高法院的判决对此视而不见.
除了肯塔基州以外,其他许多州也纷纷加入到对最高法院批评者的行列.到1830年,完全支持给予非法定居者权利的州增加到24个.到1856年,又增加了10个州.可以说,最高法院在这件事情上遭到了彻底的失败.在这种形势下,美国联邦政府也认同了这种趋势.政府的官员们开始承认非法定居者在开发土地、使土地增值方面的无可替代的作用.非法定居者从“令人恐惧的违法者”变成为“令人尊敬的开发建设者”.他们的行为不再被定义为侵占和掠夺,而是劳动和创业.也许正是从这时候起,所谓西部开发者的形象才开始有了正面和积极的意义.华盛顿眼里的暴徒已经脱胎换骨成为国家英雄.
民间规则进入正式法律的大门已经打开.接下来就是法律专业人士的工作了.国会议员们开始起草法律.非法定居者购买国有土地的价格被一再降低,最低限量的购买面积则一再缩小,方法也被大大简化.比如,起初还规定对非法定居者的土地要进行测量,后来连这～环节也被省略了.一系列立法行为的结果就是最终在1867年通过了《宅地法》,成年公民只要经过登记,就可以在西部免费得到一块不超过160英亩的土地.如果他在这块土地上居住或耕作满五年,就可以获得这块土地的所有权.
《宅地法》的公布,是漫长的美国政府和民间互动的结局.双方终于在这时找到了彼此的契合点.而这也是一个非常典型的“发现法律”的过程.法律从来都不是凭空想象出来的戒律,而是现实经验的总结.“法律活在人们心中”这句话的意思并不是说人们应该做驯顺的良民,而是说立法者要有能力和耐心去发现法律,而不是高高在上地把自己头脑中设想出来的法律下发给人民.在许多国家,人们之所以不遵守法律,甚至根本不理睬法律,正是因为那种法律远远脱离了人们的现实.
财产所有权,作为社会经济制度的核心因素,是任何社会发展的前提条件.但确立有效的财产权,实际上也是一个“发现法律”的过程.变革中的社会确实需要一种政治策略,这种策略的核心任务就是在现实中找到真正发挥作用的所有权社会契约,并将它们纳入正规的法律体系.所有权的变革能否成功,就在于此.