新农保实施过程中难题的***路径

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摘 要 ：新农保制度已经在全国进行试点,党的“十二五”规划提出进一步加大试点的范围.这对统筹城乡发展、缩小城乡差距、推进以民生建设为重点的社会保障体系的建设,具有十分重要的意义,这是真正实现强衣惠农,更是加强社会主义新农村建设的关键.但在试点中出现了很多的新问题,如财政分担机制不合理,参保和个人账户积累过低,新农保和城镇养老保险的无法对接等.为使新农保制度能够快速有效地推进,建立农村养老保障的长效机制,应该采取相应的对策对这些问题加以解决.

关 键 词 ：新型农村养老保险；社会保障；城镇养老保险；城乡对接

文章编号：1003-4625(2011)07-0096-03

中图分类号：F830.34

文献标识码：A

一、引言

2009年9月1号,国务院颁布了《新型农村社会养老保险试点指导意见》(以下简称《意见》).新农保的试点工作在全国各地铺开.经过一年多的运行,各地无论社会保障部门的组织、基金的管理和运行,还是参保农民的参保人数及缴费情况都在大踏步地落实与实施.同时正确贯彻十二五“强农惠农加快社会主义新农村建设”的规划,把新型农村养老保险落在实处,是深化社会保障制度改革中的核心,也是提升人民幸福感的关键.但由于新农保是一项前所未有的工程,难免在实施过程中出现很多问题.国内很多学者都对其进行了分析,其中代表性的观点有：中国社科院研究员郑秉文认为,新农保政策是矫正初次分配不公的重要措施,是取消农业税后最大的惠农政策.但是在实施过程中存在着贫困地区因财政能力弱而导致政府补助难、60岁以上农民数量多不缴费而享受基础养老金导致政府财政压力过大、城乡老年人享受养老金待遇差别过大等问题.中国人民大学教授郑凤田甚至指出,由于制度设计的不完善,新农保制度不宜强行推动.林义指出,子女为接近60岁的父母参保捆绑缴费的政策实施过程中往往被理解为子女须为父母缴纳养老保险费,致使因种种的原因在很多试点地区难以推行,构成了新农保制度实施中的一个新难题.穆怀忠指出,新农保在试点过程中,农民参保缴费普遍存在“年龄陷阱”现象,即越接近养老金领取年龄的人群,参保率越高,这造成了覆盖面窄和个人账户积累少等问题,不利于应对农村老龄化危机和农村养老保障长效机制的建立.基于这一情况,我们依据辽宁省新农保试点的实地调研,找到实施过程中出现的问题,并试着提出解决的对策.

二、新农保在实施过程中出现的问题

(一)新农保现行财政负担和分担机制不尽合理,阻碍了新农保的有效推进

现行新农保制度的财政负担和分担结构是以东、中、西部为划分基础的：财政负担东部地区50％基础养老金,负担中西部地区100％基础养老金.个人账户的补贴由地方财政全额负担.这种财政分担方式容易造成东部地区内部经济欠发达市或县,尤其是贫困县财政负担过重,并导致地方财政压力不断上移,不利于新农保覆盖面的扩大以及制度的有效推进.如在辽宁省试点时明确规定了各级财政负担和分担比例.基础养老金财政补贴部分由、省级、地市级、县级各级财政的分担,比例为5：3：1：1；个人账户财政补贴部分(个人账户参保财政补贴每人30元／年)由市级和县级财政共同负担.而截至2010年8月,辽宁省级新农保财政补贴(、市、县级财政)均没达到分担比例,导致新农保财政补贴比例的实际补贴与政策规定有很大差距.在试点贫困县的财政支出尤为困难,负担新农保财政补贴压力较大.如在辽宁省阜新市彰武县,2009年年度财政赤字达80745万元,地方财政额外支出非常困难.按照新农保财政分担政策规定,彰武县新农保基础养老金补贴中财政应补贴936.1万元,省级财政应补贴561.7万元,市级财政应补贴187.2万元,县级财政应补贴187.2万元.而在试点运行中,彰武县级财政实际仅补贴50万元,仅完成政策规定的26.7％.为了落实完成任务,彰武县基础养老金补贴的财政压力上移至、省、市各级财政,财政实际补贴1371.4万元,省级财政实际补贴822.6万元,市级财政实际补贴230.0万元,分别完成各自政策规定补贴任务的146.5％、146.5％和122.9％.与此同时,贫困县级财政在负担基础养老金补贴尚存困难的情况下,无力承担个人账户财政补贴.彰武县的个人账户财政补贴,政策规定市级财政应补58.6万元和县级财政应补107.7万元均未到位.因此,现行新农保财政负担和分担方式不尽合理,阻碍了新农保的推进.

(二)参保覆盖面窄和个人账户积累少,不利于建立农村养老保障的长效机制

在新农保实施过程中,不同年龄的农民在参保缴费时的表现截然不同：越接近养老金领取年龄的农民参保率越高,而作为制度缴费主体的年轻农民参保率却偏低.穆怀忠把它定义为新农保参保缴费中的“年龄陷阱”.截至2010年6月末,辽宁省各试点县新农保参保人数共计107.7万人,享受养老保险待遇共计32.3万人,其中45岁以下农民参保比例为45％,45－60岁农民参保比例为55％.2010年7月,通过对辽宁省各试点的调研,60岁以上农民参保率最高为24.2％,其次是41－60岁年龄组,参保率为21.8％,21－40岁年龄组参保率最低,参保率仅为13.1％.这主要是由于制度参保缺乏有效激励机制、农民对新农保政策信任度不高等原因造成的,从而造成了覆盖面窄,个人账户积累少,阻碍了新农保的进程,难以有效抵御农村老龄化危机以及建立农村养老保障的长效机制.

(三)新农保与城镇养老保险的对接尚未实现,制约了新农保制度的全面实施

当前我国城乡实行两种不同的养老制度,即农民在城镇企业就业实行的城镇养老保险制度；在农村从事农业生产则实行新农保养老保险制度.如何实现这两种制度的对接,决定着新农保养老制度成功与否的关键.两者之间的主要区别在于：第一,责任分担结构不同.新农保的责任主体主要为国家和参保个人；而城镇养老保险的责任主体为国家、企业和个人.第二,统筹部分构成不同.新农保的统筹部分中西部全部由财政负担,东部地区财政负担50％；城镇养老保险的统筹由企业缴费和财政补贴构成.第三,新农保中参保农民的个人账户中地方补贴的部分仍然属于政府所有,这与城镇养老保险的个人账户的私人所有不同.第四,缴费的标准有差别.城镇养老保险的标准较高(企业负担20％,个人负担8％),且带有强制性,因此相对积累较高；新农保缴费标准很低(参保农民按100、200、300、400、500元5档缴费),采取自愿的原则,因此积累低.第五,缴费年限的计算标准不同.城镇养老保险要求缴费必须累计满15年；而新农保要求满60,由其子女代为缴费,若年龄距离领取年龄不足15年,按年缴,允许补交；距领取年龄超过15的,按 年缴费不得低于15年.第六,基础养老金的计算不同.新农保制度每人每月55元基础养老金给付；而城镇养老保险月标准为上年度在岗职工的平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值,体现多缴多得的原则,而且是月缴,因此积累较多.综上可知,新农保与城镇养老保险在诸多方面的差别,造成了两者之间的对接上的困难,这必然导致我国建立统一的覆盖全社会的社会保障制度的难以实现.

三、新农保实施过程中难题的路径

(一)应建立合理的财政分担机制

中国农村的经济发展极不平衡.不仅东西部发展不平衡,即使同一地区也发展不尽相同.因此为了保证新农保的有效推进,应改革现在的财政负担机制.

首先,改革当前的按东、中和西部划分财政的分担机制.应建立以各地区经济发展水平相适应的和地方财政负担机制.根据各地区的GDP、居民生活水平、财政收入和人口流动情况等指标为基础的综合评价体系,按情况不同细化出不同的等级,根据经济发展的等级不同建立不同的和地方财政的负担比例.对于经济欠发达的地区,适当提高的负担比例降低地方财政的负担比例,从而减轻地方财政的压力.

其次,适当提高基础养老金的标准,降低个人账户的补贴标准.新农保规定60岁老人拿到国家基础养老金为每月55元.按恩格尔计算,其标准仅能达到最低保障水平,相对过低.各地应根据经济发展和财政收入情况不断提高的背景下,增加财政的支出水平,适应提高基础养老金的标准.但《意见》中规定地方财政在负担部分基础养老金的同时还要对参保农民的个人账户中补贴30元.这本来就已经使得经济欠发达地区的财政面临着巨大的压力,同时还要提高基础养老金的水平,这是个两难的境地.因此应适当降低对个人账户的补贴或者干脆由来补贴个人账户部分,从而使地方财政有能力提高对基础养老金的补贴.

最后,不宜盲目追求农民参保率.对经济欠发达财政困难的地区,不应盲目地追求参保率,否则会造成财政的不堪重负.国家新农保制定的目标是到2020年实现全覆盖,因此对于欠经济发达地区没有必要去提前实现这个目标,应根据自己的财政水平,循序渐进地完成任务.否则出现太多的财政窟窿,造成新农保的无法实现.

(二)建立有效的个人账户参保激励机制

通过完善新型农村养老保险制度设计,建立有效的参保激励机制,合理解决参保覆盖面窄和个人账户积累少等问题,提高农民总体的参保率.

首先,提高农民的参保年龄,将个人账户与基础养老金挂钩,突显政府的对参保的激励功能.农村人口的就业平均年龄大约为21岁,因此建议将参保年龄提高到21岁,使参保人有经济能力参保.改变原来不分缴费年限的长短、基础养老金的领取没有区别的情况,将缴费年限与基础养老金挂钩,缴费年限越长,超过15年后,每年或每5年的基础养老金的领取做适当的上调一定比例；同时应鼓励农民选择高档次的个人账户进行激励,选择的档次越高,个人账户的补贴就越高,但在补贴时就兼顾公平,避免收入差距过大.因此在补贴时就采取累退的方式.

其次,加大宣传的力度,提高农民参保的意识.一项新的政策的认识和接纳,都需要一定的过程.但很多试点地区因经费不足,宣传不到位的现象很严重.在调研过程中农户对新农保政策的了解程度低,非常了解的只占2％,比较了解仅为9.9％,总体新农保政策认知度不足12％.很多农民对新农保的制度认识不够,对加入新农保的作用还不太理解,加之60岁后领取的基础养老金目前还太低,因此造成了某些试点地区的参保率不高.因此应通过各种媒介加大宣传力度,让农民切实地了解新农保的各种政策,确实提高农民对新农保的认识.组成新农保推广工作组,分期分批地组织人员深入到农户中进行宣传、注册和登记,把党的强农惠农的思想给农民讲清,争取符合参保条件的农民尽可能地参保.建立严格的财务制度,对新农保资金进行严格的审计和监管,确保农民养老金的顺利发放.

(三)统筹协调各项农村福利政策,实现新农保与城镇养老保险的对接

新农保与城镇养老保险两种制度的缴费标准和统筹的构成不同,因此实现两种制度的对接必须确定一个对接路径.新农保的统筹由各级财政负担,体现不出互济性.而基础养老金由国家财政补贴55元,然后根据特价变动情况和经济发展水平还进行相应地调整,因此与参保人缴费年限无关；而城镇养老保险的基础养老金与缴费年限密切相关.因此实现两种制度的对接,首先应实现缴费年限的对接.

对于新农保与城镇基本养老保险制度缴费年限的对接,在由新农保向城镇基本养老保险制度转入时,将个人账户累计额转入城镇基本养老保险个人账户,并按转入当年的自由职业者缴费基数和缴费比例折算缴费年限,不再享受新农保相关待遇.

折算的缴费年限按满“年月”计算,不足一个月的天数按如果超15天按一个月计算,如果低于15天不计入.

城镇职工基本养老保险缴费年满15天的,按城镇养老保险的标准退休后应享受领取基本养老金.因此由新农保转到城镇养老保险,可将其在新农保个人账户的储蓄额按80％和20％划入城镇养老保险的社会统筹和个人账户.这是因为由于新农保的基础养老金不能转移,只能转移其在个人账户的资金,而且城镇养老保险的社会统筹部分的压力本来就很大,因此加大对其的资金转移.

总之,在贯彻新农保的过程中,各地区的政策执行者要不断进行制度创新,允许长期在本地居住、就业的外地居民,参加本地的城镇养老保险或新农保,同时加快农村养老保险和新农保的转移接续的政策创新,同时联通各政策的数据信息平台,真正逐步消除城乡差别,实现城乡社会保障的对接,最终实现全国社会福利一体化.