我国农业保险立法现状

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摘 要 总结了我国农业保险立法现状,分析了我国农业保险立法缺位的原因,提出了我国农业保险立法的发展对策.

关 键 词 农业保险立法；现状；立法缺位；原因；对策

中图分类号 D922.4；F320 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2011）12-0394-02

农业是国民经济的基础产业,也是一个弱势产业,即使强如欧美等发达国家,农业也是政府大力扶持与补贴的对象.“十五”以来,政府对“三农问题”高度重视,出台了一系列强农惠农政策与改革举措,为农民带来了真正的实惠,赢得了亿万农民的衷心拥护.在政策惠民的同时,驱动法律保障的马车,将惠农政策上升至国家意志,以法律的形式固化和执行,能有效、持久、规范地推动农业经济的发展,农业保险法律制度作为农业法体系的重要组成部分,对实现我国农业经济的可持续性发展,具有非常深远的重大意义.

1.我国农业保险立法现状

据联合国开发计划署的标准,中国是世界上灾害频发、受灾面广、灾害损失严重的国家之一.近10年来,自然灾害每年给中国造成的经济损失都在1 000亿元以上,常年受灾人口达2亿多人次,但与重灾国家不相匹配的是我国农业保险立法严重滞后[1].

1993年7月2日公布施行的《农业法》第31条规定：“国家鼓励和扶持对农业的保险事业的发展.农业保险实行自愿原则.任何组织和个人不得强制农业劳动者和农业生产经营组织参加农业保险”.2002年12月28日修订的《农业法》再次强调了自愿原则.

1995年10月1日起施行的《保险法》第155条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业.农业保险由法律、行政法规另行规定”,同时在第46条规定：“国家建立和完善农业保险制度；国家逐步建立和完善政策性农业保险制度；鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织；鼓励商业性保险公司开展农业保险业务”,2002年10月28日修改后的《保险法》,未对农业保险作出修正.尽管在立法体例上我国对农业保险采取的是政策性保险与商业保险双轨运行的模式,但在实践中存在着“长短腿”现象,以商业保险为主,政策性保险为次,并且由于缺失国家财政的强力保障,商业保险的“长腿”严重萎缩,陷入了两难困境：若按市场规则厘定保险费率,则农民保不起；若按农民能接受的价钱卖保险,则保险公司赔不起.至于政策性农业保险则立法滞后,仍处于一片空白,然而,农业保险作为一种农业发展和保护制度,它对相关法律、法规的依赖程度是很大的[2-3].

近几年来,随着对“三农”扶持力度的不断加大,逐渐强调政策性农业保险制度,2004年l号文件提出“加快建立政策性农业保险制度”,中国保监会开始牵头在一些省份开展政策性农业保险试点工作；2005年1号文件强调“要扩大农业政策性保险的试点范围”；2006年全国人大农业与农村委员会建议国务院有关部门在抓紧进行农业保险试点工作的同时,认真总结经验,条件成熟时先行制定农业保险行政法规,为今后制定农业保险法做好准备.2010年,央行在《2010年中国金融稳定报告》指出,巨灾保险制度可以有效防范自然灾害对金融保险业造成的系统性风险,应在借鉴国外巨灾保险发展经验的基础上,结合我国实际,尽快建立多层次的巨灾保险体系.可见,农业保险制度的立法迫在眉睫,呼之欲出[4].

2.我国农业保险立法缺位的原因

深入分析我国农业保险立法缺位的原因,对加快我国农业保险立法具有积极的现实意义.经济学基本原理表明,经济基础决定上层建筑,上层建筑也作用于经济基础,前者是本质,后者是表象,本质决定表象,表象对本质起着积极或消极的作用.笔者认为,我国农业保险立法滞后的根本原因,之前在于国家经济总体实力薄弱,改革开放后,国家经济发展迅猛,综合实力不断增强,国家对农村经济的发展高度重视,城市反哺农村、工业扶助农业成为社会稳定、经济发展、环境保护的大势,农业保险立法的必要性和急切性日益突显,但上层建筑存在的种种因素延滞了立法的出台.

2.1 农业自然风险特质的制约

农业是一个高风险、低收益的弱质产业,农业风险就来源而言除了与工业产品一样具有市场风险,还有别于其他产业的重要特征,即自然风险,它具有不确定性,包括了干旱、洪涝、冰雹、地震、地陷、滑坡、泥石流、动植物病害等.据统计,2008年,我国农作物受灾面积3 999.0万hm2,其中绝收面积403.2万hm2；2009年农作物受灾面积4 721.4万hm2,绝收面积491.8万hm2；2010年,农作物受灾面积3 742.6万hm2,其中绝收面积486.3万hm2,多发和特大自然灾害的巨额损失保险,考量着一个国家的经济综合实力.

2.2 农村经济发展水平的影响

一是我国农业保险的有效需求不足.有关调查显示：按农业受灾损失率制定的农业保险费率一般为8％～10％,甚至更高,而农民可以承受的保险费率仅为4％,大大超过了农民的承受能力.二是改革开放以来,农业经济有了长足的发展,但由于农村人口多,人均农村社会总产值偏低,生产力水平不高,农村社会保障制度缺乏,特别近年来物价上涨过快,农业生产成本急剧上升,农民生产与生活的后顾之忧加剧.三是随着城市化进程不断加速,越来越多的农村青壮年劳动力脱离土地,进城打工,留守农村的多为老、弱、残、幼人员,土地丢荒现象日趋严重,农村劳动力的开发利用和转移问题变得更为突出.四是当前中国农村教育水平相对较低,农民文化程度较低.受“看天吃饭”等传统思维影响,认为投保是加重生活负担,而非转嫁农业风险、保护自身利益的有效途径,农业保险的意识淡薄,这造成了农民投保积极性不高,保险市场的有效需求不足,限制了农业保险发展的规模与速度,导致农业保险发展滞后.

2.3 政府、保险公司、农民三方的利益协调

一方面,农业保险具有更大的道德风险.农业保险的保险标的大多是活的生物,风险事故出现后的实际损失与投保人的施救措施密切相关.但购买了农业保险后,投保农户往往不重视或放弃有效的风险管理措施,而期待农业保险人并不足额的保险赔偿,并且赔率或政府补贴越高,农业保险中的逆选择和道德风险越高,赔率降低或提高投保费用,则保险的有效需求不足,农业保险处于两难境地.另一方面,农业保险政策性补贴能力取决于政府财政状况.目前我国农业保险规模不大,政府补贴资金有负担能力,但如果以后覆盖面不断扩大,特别近年来特大自然灾害频仍发生,政府的补贴资金无法保证到位.按照美国《农业风险保障法》的规定,政府每年给农业保险的财政支持将会超过30亿美元,政府首先必须考虑财力问题.此外,补贴资金的效果如何也是政府最关注的问题.农业保险是一种有效的农业风险分散机制,但如果监管措施失灵,就很有可能成为一种损失转嫁给政府或者保险机构的成本高昂的风险转移机制,作为政府立场还不如采用救济的方式,因为救济带有很大的随意性,可以根据财力来控制救济资金. 3 健全我国农业保险立法的对策

随着我国综合实力增强,国家惠农政策的力度逐年加大,对农民补贴,涉及农业、林业、畜牧业、渔业、社会保障、计划生育、移民、灾损、农机、日用品、新农村建设、就业培训等,种类达80多种,对农村经济的发展起到了积极的推进作用.但由于各类补贴属政策层面,缺乏制度约束与机构监管,无形中增大了发放的随意性,出现了多头多次补贴、补贴对象欠公平、操作程序繁琐、补贴资金到位不及时等问题,针对时弊,应当立国国情,借鉴国外先进经验,加快农业保险立法,构建有中国特色的农业保险法律体系,通过立法完善和规范国家对农业的政策性补贴.

3.1 建立与时俱进的法律保障体系

无论是我国1993年制订、2002年修订的《农业法》和1995年制订的《保险法》,都主要强调了农业保险“自愿原则”和“商业化运作模式”,农业保险仍停留在国家随机的政策性补贴层面,这无论是参照在农业保险立法方面有成熟经验的美、日、法等欧美国家,还是结合我国国情,都已不合时宜.农业保险是一种准公共产品,它与社会公共利益紧密相连,重新对农业保险进行定位,明确它的公法属性,对推动我国农业保险法的科学制定与及早出台具有根本性的意义.农业保险法的制订应包含对农业保险的目的、目标、保障范围、保障水平、费率厘定、赔付标准、实施方式、组织机构及运行方式等方面内容,只有这样才能使农业保险依法实施,保险机构依法经营,农民权益依法得到保障.

3.2 政府扶持干预,市场调配运营

强有力的政府扶持是建立农村经济“安全网”的关键.对农民而言保费不能过高,赔付要及时；对保险公司而言,农业保险风险过大,没有政策支持不敢承保.在其他一些国家,无论巨灾保险制度,还是其框架下的农业保险业务,都是在政府牵头下成长起来的.因此,政府应加大对农作物保险的财政扶持力度,采取更直接更有效的方法让受灾农民、企业、机构得到财政补贴实惠,如：保费补贴只针对农作物保险业务而不针对保险机构；农作物保险公司可以获得业务费用补贴,建立风险理赔代理人制度；建立多层次的保险网络,通过再保险分散保险公司的风险、税收减免等.

3.3 坚持强制保险与自愿保险相结合的原则

作为公共产品,农业保险牵涉私人利益、社会公共利益和国家利益的冲突,国家必须运用法律的手段予以妥善处理,公共产品的供给和消费才能良性运行.对多灾害地区、有关经济社会发展目标、国计民生及严重影响农民收入的农产品生产实行法定（强制）保险,如水稻、小麦、牛、马、猪、蚕等；对具有一定保险需求的农产品生产如水果、花卉、水产等以及小规模农作物种植农户则采取自愿保险原则.

3.4 建立农业巨灾保险制度

建立保险巨灾风险基金,探索农业巨灾风险期权、巨灾债券、巨灾期权买权和巨灾风险互换等方式,将农业保险经营风险在国内外证券市场上进行分散.2007年在全国大面积试点的能繁母猪保险就是一个财政基金应对大灾“超赔”的成功案例：政府补贴保费的80％,使48元的财政支出和12元的个人支出,获得了1 000元的经济补偿.“补贴农险保费的方式可以使财政投入的资金通过保险机制得到乘数倍放大,是一种很精巧的制度安排”.

4.结语

1993年通过、2002年修改的《农业法》和1995年通过、2002年修改的《保险法》都明确指出,国家建立和完善农业保险制度,农业保险是国家支持农业发展的重要制度,但是农业自然风险的特质和国家综合实力的发展水平使农业保险法出台的时机尚未完全成熟.随着政府干预农业保险力度的不断加大,农业保险制度、业务规模、组织机构、商业运作将不断完善和扩展,农业保险立法也将水到渠成,瓜熟蒂落.2011年,保监会发布的《关于做好2011年农业保险工作的通知》要求进一步扩大农业保险覆盖面,充分发挥农业保险在抗灾减灾以及灾后恢复重建中的作用,促进农业和粮食生产发展,对农业保险法的及早出台是一个积极信号,建立健全农业保险法律法规体系对我国农业保险有效运行、促进农业农村经济的平稳快速发展具有重大意义.

5.参考文献

[1] 曾艳军.关于农业保险改革的经济法思考[J].财经理论与实践,2007（5）：125.

[2] 阳建勋,刘曼生,毛丹.我国农业保险模式的经济法反思与重构[J].安徽农业科学,2007（10）：3063.

[3] 董明明.发展中国农业保险的对策分析[J].经济与管理,2006（7）：78.

[4] 曹步凯,韩晨曦.完善农业保险体系 夯实农业发展基础[J].江苏农村经济,2008（5）：52.