中国农村社会养老保障的七大难题

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[摘 要 ]目前,我国农村对养老保障的需求日趋强烈,但其中存在着许多难题急需解决,包括：国家财政没有承担自己应该承担的义务.管理运作缺乏法制保证,政策缺乏持久稳定性,农村社会养老保险的覆盖面过于狭窄,保障水平很低,基金保值增值困难且安全存在隐患,观念上不够重视,社区养老还属于少数现象,等等.

[关 键 词 ]农村养老；中国农村社会养老保障；社会保障制度

[中图分类号]F323.89　[文献标识码]A　[文章编号]1007-5801(2008)04-0090-05

随着农村老龄化水平的提高、农村老年人口和老年家庭数量的迅速增长、老年人口寿命的延长,我国农村对养老保障的需求日趋强烈.农村养老问题已经成为一个事关国家发展稳定全局的重大社会问题.应当看到,目前中国农村养老保障当中存在着许多难题.中国农村社会养老保障制度能否顺利地建立起来.取决于能否很好地这些难题.

一、国家财政缺位

社会保障制度属于社会基本制度,普惠性是社会保障制度的一个重要特征.享有社会保障是每一个公民的基本权利,而保证这一权利的实现也是政府必须承担的责任.作为社会保障制度重要组成部分的社会养老制度也应是所有社会成员享有的权利,不应该受到任何形式的政策歧视与制度歧视.所以,对于农村社会养老保障,政府理应承担责任；相应地,国家财政理应承担相应的支出.

社会养老保障作为一项基本的保障制度,是国家各级政府及其职能部门通过建立制度、制定法规而形成的养老保障体系(包括养老金制度、老年福利制度、老年服务体系、养老保险制度等),目的是使老年人的晚年生活有可靠的保障.但是.目前我国财政用于社会保障的资金投入,绝大部分拨付给了城市职工.而用于农村社会保障的公共支出甚少.绝大多数农村地区,除了对“三无”老人实行“五保”制度外,像养老金制度、老年福利制度、老年服务体系都还没有建立起来.近年在许多地区开展的农村社会养老保险.主要是以农民“个人交费为主”,国家财政没有给予多少直接的财政支持,只是侧重“给予政策扶持”.而且这些政策扶持也主要体现在乡镇企业职工参加养老保险上,大部分以种田谋生的农民,则享受不到这一待遇.而“集体补助为辅”在很多农村地区也成了一句空话.由于相当部分村组,即使集体经济较雄厚的村组.公益金积累在收入分配中所占的比例也很小,农保中的集体补助就更可想而知了.这就使得社会保险基金主要由农民自己支出或完全由农民自己支出,农民参加养老保险实际上成了纯个人储蓄积累保险.失去了社会保障制度所应具有的“社会”意义.

另外,社会保障不仅应当是非盈利的,而且国家还应当保证用于社会保障的人力、物力和财力上的投入,后者的费用不应该从社会成员所缴纳的保险金当中提取.而在目前农村社会保险运作中,国家财政的不支持还体现在农村社会保险基层部门的运营方面,一是自收自支,二是保险基金的运营并未得到国家的充分保护和优惠.由于国家规定农村社会保险基层部门属于自收自支的事业单位,实行独立核算,自负盈亏,根据民政部门规定从保险基金中提取3％的管理费,这种行为实际侵占了投保人的利益,同时也违背了“非盈利性”的初衷.而且,3％的管理费,也远远不能解决各级农保机构的正常支出.有些地方提取的管理费连职工的工资都不够,更无法解决管理运营、宣传等其他工作所需的费用.加之近几年农村社会保险进入整顿阶段,停止接受新的业务,经费更是无从着落,财政又不补贴支持,致使农保机构生存面临危机,甚至无奈动用基金应付日常开支.在目前农保基金尚未进入兑付高峰期的情况下.农保基金的收支不平衡问题尚未完全显现出严重性,但长期下来,在基金收支问题上,财政不兜底.赤字责任无人负责,问题积重难返将会给农保事业带来十分严重的后果,也会给国家造成极大的负担.由此可见,国家财政支持力度不够是农村社会养老保障事业发展滞后的一个十分重要的原因.

二、管理运作缺乏法制保证

我国现行的农村社会保障制度,主要是以政府部门的政策法规和民政职能部门制定的实施方案为主,尚缺乏法律上的保证.农村养老保险工作,除民政部1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》之外,几乎没有其他规范化、法制化的法规.这种情况造成了几种有害的结果：一是农村养老组织管理机构、制度不易健全,使得管理工作难以开展.二是养老基金筹集工作得不到有效的保证.三是容易受到来自各方面的干扰.比如,有人认为农村养老保障增加农民负担,等等.四是造成实际运作中出现较多漏洞,某些措施不能得到落实,尤其是管理运作问题突出.由于社会保险制度的管理是一项技术性很强的工作,既有商业保险的技术要求,又有依法实施的政策要求,因而对管理水平要求很高,对社会养老保险基金的管理要求就更高了.按国际上通行的做法,社会保障基金应遵循征缴、管理、使用三分离的原则,三权分立,互相制衡.从而保障养老保险基金的安全性、流动性和收益性.而我国农村社会养老保险基金是由当地的民政部门(后为劳动和社会保障部)独立管理的,征缴、管理和使用三权集中于一身,缺乏有效的监控监督,而地方的民政部门又受当地政府的管理,所以,当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村社会养老保险基金的情况便时有发生.

另外.针对农村社会养老保险,由于国家只发布过一些原则性的文件,缺乏保险工作所要求的实施、管理、监督等方面的统一工作方式和方法,可操作性不强.各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的基础上稍作修改形成的.普遍缺乏法律效力,同时由于各地对这一工作的认识、掌握程度不一样,往往依据自行摸索制定出的地方性规定,确定具体工作方式、工作方法,使得管理工作出现较多漏洞,影响了农村养老保险工作的有效进展.

三、政策缺乏持久稳定性

农村社会养老保险政策是中国历史上第一个针对农民的正式的社会保险制度,其社会意义和政治意义是非常显著的.在探索建立农村社会养老保险制度的过程中,’国家民政部投入了大量的人力、物力,取得了一定的效果,也积累了一定的经验.由于农村社会养老保险不是在法律的基础上建立的,缺乏必要的法律支撑,易受各种行政因素的影响.国家关于农村养老保险的方针、政策时常变化.往往说办就办,说停就停,缺乏稳定性,进而使这项工作的开展大受影响.从1991年农村社会养老保险试点开始,全国各地尤其是一些富裕的农村地区工作进展很快.农民投保率也较高,但是几年以后,却出现严重的滑坡现象.各地对农村社会养老保险政策的建立、实施、撤销,对保险基金的筹集、管理、运用、发放,大都只是按照地方政府部门,甚至是某些领导的意愿进行.有些地区农村社会养老保险制度是在上级领导的指示下一哄而上建立起来的,有些地方甚 至把推行农村社会养老保险制度当作政绩突破口,明确规定凡要求县改市、乡改镇,要求扶贫、济贫款和参加双拥评比的农村基层,都必须完成社会养老保险的任务.这使得农村社会养老保险制度在很大程度上不是在农民理解和支持的基础上建立的,更不是按照严格的法律程序实施的,而是按照地方政府部门一些临时出台的文件执行的,这样就很难保证农民和政府之间契约的持久性.

政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇.农村社会养老保险最早按商业保险运行,但商业保险公司因成本高、保费难征集而失去积极性.1991年,农村社会养老保险开始试点后,又有人提出农村养老保险不应由政府部门办理,担心增加农民负担；1998年,国务院机构改革,农村社会养老保险工作由民政部移交给劳动和社会保障部,移交工作缓慢,致使许多地方工作出现停顿、滑坡；1999年,《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》要求对农村社会养老保险进行整顿,停止接受新业务,有条件的可以逐步过渡为商业保险.但由于已经进行的农村社会养老保障实验涉及面广、涉及人员众多,执行机构几经变迁,由谁承担已有成本一直难有答案,目前许多省份的农保陷于“民政不管,社保不接”的尴尬境地.全国310亿元农保基金分散在1900个县市.由于管理体制不顺,省级劳动和社会保障部门对县市农保工作缺乏有效监管,农保基金近乎失控.时常变动的政策,导致了本来就对农村社会养老保障不十分了解、心存疑虑的农民更不愿意参加养老保险,参加的也不敢多投保险.许多调查所显示的农民对社会养老保险的“三怕”――怕政策变、怕不兑现、怕不合算,客观上也反映了这种政策不稳定所造成的负面影响.

四、覆盖面过窄保障水平过低

从目前已经实施农村社会养老保险的情况来看.覆盖面窄,“保富不保贫”、“保小不保老”是普遍存在的问题.在农村人口中参保人数所占比重非常低.据劳动和社会保障部农村社会保险司统计,截至2005年底,中国参加农村社会养老保险的农民达到5442万人,占农民总数的5.8％,基金积累达到310亿元.在1997年农保“”期,全国参保农民曾高达8000多万人.目前已退保的农民为2000万左右.从历年的参保人数变动趋势可以明显地看出这一点.而且投保的人群主要是中青年人,现在的老年人受益面很小.大多数马上面临养老问题的老年人没有被纳入到农村社会养老保险体系中.

我国农村社会养老保险采取的是农民自愿的原则,国家鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险.国家对这项工作采取分类指导,不采用“一刀切”,即：“凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民,必须参加养老保险；凡是已经解决温饱,且基层组织比较健全的地方坚持政府引导和群众自愿相结合：凡是温饱问题还没有解决的地方暂缓开展这项工作.”所以,我国目前开展农村养老保险的,从参加的地区上来说,绝大多数是经济比较发达的地区；从参加的人员来看,也几乎是相对富裕的农村居民.而这些地区的参保人群实际上并不是未来养老存在迫切需求的人群,他们即使不参加农村养老保险,未来的养老相对来说也不会存在太大的问题.农村社会养老保险的最终目的,应该是重点解决那些未来养老存在困难的群体,也就是说,农村社会养老保险的目标人群应该是那些不发达地区和没有能力投保的贫困的农村居民.但是,现在实行的农村养老保险恰恰是“保富不保贫”,没有覆盖这部分人群,不能解决这部分人的问题.

同时.现行的农村社会养老还存在着“保小不保老”的问题.由于农村养老保险采取的是完全积累型模式,即建立在个人账户基础上的先积累后受益,积累时间越早获益也就越多,短期积累几乎是无意义的.农村养老保险规定投保对象为20-60岁的农村居民,如果一次性缴保费100元,对于现在20岁的人来说,到60岁开始领保险时,他每月将能拿到104元；对于现在是40岁的人来说,每月只能拿到11元；对于59岁的人来说,到60岁时每月拿不到1元钱.所以,一般来说,现行的农村社会养老保险真正受益时间是在几十年之后,实际上的受益者也只能是现在的年轻人.这种“保小不保老”的状况,使得现阶段的农村中老年群体的养老问题没有办法得到解决,而现在正是老龄化上升速度最快的时期,亟须解决目前老年人的养老问题.

农村社会养老保险保障水平过低,是有目共睹的事实.由于农村经济发展水平较低,地区发展不平衡,绝大多数农村居民生活水平仍然偏低,可支配收入极为有限,收入与支出相抵之后,所剩无几.在这种情况下,农民的投保能力就可想而知了.按照《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》设计的月缴费标准,农民缴纳保险费可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元等20元等10个档次缴费.但是很多农民考虑到收入有限以及对社会养老保险制度缺乏信心等因素,在投保时选择的往往是最低的缴费标准,也就是按2元/月的投保档次投保.比如山东省平阴县1992年开办农村社会养老保险,是全国农村社会保障工作做得最好的地区之一,调查时就发现,农民多数都选择了保费最低的2元/月的投保档次,按民政部《农村社会养老交费领取计算表》计算,农民在缴费10年后,每月可以领取养老金4.7元,15年后每月可以领取9.9元,若再考虑管理费增加和银行利率下调或通货膨胀等因素,农民领到的钱可能更少.这点钱对农民养老尤其是未来的养老来说,几乎起不到什么作用.即使每月按照4元、6元甚至10元的标准缴纳保险金,对养老的作用也还只是杯水车薪.所以,这种低缴费标准带来的只能是低积累、低待遇的低水平养老保障,而这种低水平的保障实际上是很难发挥养老作用的.

五、基金保值增值困难且安全存在隐患

按照现行规定.农村社会养老保险基金的保值增值比较困难.这主要表现在以下几方面.一是基金增值渠道单一.《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》规定,“基金以县为单位统一管理,主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值.”这样就使得存银行和传统意义上的买国债成为各级农保基金增值的主要方式.但是从1996年下半年以来,银行利率不断下调,再加上通货膨胀等因素的影响,农村养老保险基金要保值已经相当困难,更不用说增值.为了资金能够平衡运行,农村社会养老保险原先承诺的养老保险账户的利率只好下调,造成投保人实际收益明显低于过去高利率计算出的养老金,使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣.二是缺乏专门的投资机构,基金运营效率低下.农村社会养老保险工作自试点以来,国家从未建立全国专门的农保基金投资运营体系,致使农保基金运营得不到优化投资指导和专业理财,产生了各地农保基金无序运营的状况.农保的主要业务工作由县级及以下的机构承担,县级机构既负责收费核算、发放,又负责基金的运营管理,造成基层工 作任务繁重,使其无暇对基金进行良好的管理和运营.

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与此同时,基金安全也存在许多隐患.一是由于各级政府对养老基金不承诺财政兜底,从而迫使基层单位自行动用资金进行各种投资来实现增值,造成基金违规动用.这是农村社会养老保险违规基金较多的根源.在2005年底的全国农保基金统计表上,310亿元农保基金中,由地方财政“管理”的农保基金高达92.57亿元,“其他”类基金占40.15亿元.后两类占到农保基金总额42.8％.这些“其他”类资金更是处于失控状态.二是监管机制不健全.虽然《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》规定县级以上人民政府要设立农村社会养老保险基金管理委员会,实施对养老保险基金管理的指导和监督.但机构设置一直没有明确.加之基金实行的是省、市、县管理,按比例分级使用,职责和义务不明确,出现运营风险无人承担,基金运营缺乏较好的约束机制.三是农村社会养老保险实施的过程中,由于缺乏必要的法律规范,缺乏严格的监管措施,导致养老保险基金被挤占、挪用、贪污现象时有发生.据中国建国会湖南省委课题组2001年调查,当时湖南省农保基金共计4.84亿元.其中违规存入非银行金融机构8367万元,占基金总量的17.2％；地方政府挪用4197万元,占基金总额的8.7％：农保机构挤占挪用1204.4万元,占基金总量的2.5％.上述三项占基金总额的28.4％.

六、观念上不够重视

改革开放以来,我国的社会养老保障在城市取得了相对较大的进展.但是,在农村社会养老保障方面,各级政府就总体而言没有给予充分的重视.一部分领导干部对建立农村社会养老保险制度的紧迫性重要性认识不足.有的人认为农要应该靠家庭和土地养老,有条件的农民可以搞商业保险,没有必要搞社会养老保险.有的人认为农民养老是农民个人的事情,应由农民自己计划安排自己的养老问题,政府无需过问.有的认为农村社会养老保险是超前行为,是在加重农民负担,甚至有的地方把农村社会养老保险与乱收费、乱摊派、乱集资混为一谈,不予政府层面上的支持.

另外,受传统观念的影响,许多农民,尤其是老年农民,还是希望并习惯于在自己年轻力壮时把收入用于抚养子女、为子女置办家产,年老以后由子女承担供养自己的责任、照料自己的日常生活,对农村社会养老保险在观念上难以适应和认同,行动上更是缺乏主动性.加上农村社会养老保险的效果到底如何农民并不能马上看到,也不能马上得到实际的好处,所以,很多农村居民对农村社会养老保险都持一种怀疑、观望的态度.

七、社区养老还属于少数现象

农村社区养老是指以农村行政村为单位,自行设计和组织的养老保障方式.一般来说,农村社区养老包括提供经济上的支持、组织探索各种合适的养老方式、建立社区服务体系、提供社区养老服务等等.已经实行社区养老的农村社区主要包括以下几种类型：一是福利性社区养老,主要是针对社区里无劳动能力、无生活来源、无依无靠的“三无”老人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬的“五保”供养,社区负担他们的基本生活费用和医疗支出,费用完全由集体承担.二是服务式社区养老,包括日常衣、食、住、行的料理,定期的医疗保健服务,健身娱乐活动.应急服务等.既有互助式服务,也有有偿式服务.由于老年人生活在自己熟悉的社区,对社区有地缘上的归属感、心理上的认同感,容易接受社区提供的各种养老服务,也有机会参与社区的各种养老服务.所以,社区养老服务可以作为家庭养老的一项重要补充.三是退休金式社区养老,即对社区内男满60岁、女满55岁的老年人实行退休制度,按月发给退休金.四是补贴式社区养老,即按年度对老年人给予一定的补贴.五是保险式社区养老,即由集体或多方出资,办理养老保险,例如社区自行经办的储蓄积累式养老保险、委托保险公司经办的储蓄积累式保险、给特殊人群如独生子女的两全保险等等.

由于社区养老需要社区对老年人提供经济上的支持,因而也就要求社区能够具有雄厚的经济基础.从农村养老的实际情况来看,目前能够做到这一点的只是集体经济发展较好的一些地区.所以,能够实施社区养老的农村社区,从全国范围来看毕竟还只是极少数.从整体上来说一,农村社区养老仍然处于较低的水平,覆盖的面也非常小.应当看到,农村社区养老是中国农村养老保障的一个重要发展方向,应当引起人们的关注.

责任编辑：辛向前