关于完善我国主要农村社会保障制度的

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摘 要 ：社会保障制度是社会的“安全阀”和“稳定器”.本文对当前农村社会保障制度中急需完善的农村最低生活保障制度、农村医疗保险制度、农村养老保险制度提出了改革的建议,希望为农村社会保障的实践提供一定的参考.

关 键 词 ：农村社会保障　最低生活保障制度　医疗保险　养老保险

我国农村社会保障制度理论上应包括农村社会救助、农村社会保险、农村社会福利、农村社会优抚、农村社会服务五个方面的内容.因此,关于保障制度的设计也应从这几个方面人手,全面进行完善.但从目前我国国情出发,广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生有所靠、老有所养、病有所医”.因而,在农村社会保障的各项制度建设中,目前的首要任务是集中精力建设农村社会救助中的最低生活保障制度和农村社会保险中的养老保险制度、医疗保险制度.

一、农村最低生活保障制度设计

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救助制度.温家宝在2007年《政府工作报告》中提出：要在全国范围内建立农村最低生活保障制度,而且财政将加大对困难地区补助.这对广大农民来说是一个福音,城镇困难居民和农村困难农民从此“同享一片蓝天”,这也是城乡和谐发展的重要一步.但要切实解决好这一问题也存在一些突出困难和问题.应从以下方面加以解决：

(一)合理筹集保障资金

在全国范围内建立农村低保制度,资金保证最为重要.通过社会救助制度来保障人民群众的基本生活,历来都是政府的职责.在实际工作中,保障资金一般由省、市、县、乡各级财政和村集体合理分担,这就导致不少欠发达地区财政收支紧张,资金缺口难以弥补.通常是财政越紧张的地区,贫困人口往往越多,分担低保经费的任务就越重,落实经费保障的压力越大,影响到低保工作的最终开展.因此要搞好农村低保,应加大资金投入和财政转移支付力度,把好事办好.

(二)正确界定保障对象

依照国务院《关于在全国建立最低生活保障制度的通知》,农村社会最低生活保障的救助对象应主要为以下四类：家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳力户；家庭主要成员在劳动能力年龄段,但因严重残疾而丧失劳动能力,家庭保障确有困难者；家庭成员虽在劳动能力年龄段,但因常年有病基本或大部分丧失劳动能力,家庭保障确有困难者；家庭主要成员因病、因灾死亡,其子女均不到劳动能力年龄段,生活特别困难者.为提高保证社会保障工作效果,保障对象的确定必须采取收入调查和社会监督的方式.因此,要在全面掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上,结合最低生活保障线标准的确定,分类别、分情况制定出保障对象的条件与范围,严格按审批程序进行.另外,还要建立最低生活保障对象的档案,以便及时掌握保障对象家庭经济状况的变化,一年调整一次.

(三)正确选择资金管理与支付模式

最低生活保障资金的管理有两种可采取的方式：一是将保障资金集中到县一级统一管理,实行专户专账,按时下拨到乡镇统一发放；二是各级政府财政负担的资金集中到县一级统一管理,村集体负担的资金,可由村集体直接与保障对象签订合同或协议,按时发放.相比而言,第二种方式更可行一些.最低生活保障方式可灵活多样.可以直接发放、物资等实物也可以提供优惠政策,如免除“三提五统”、义务工、学杂费、部分医疗费等.

二、农村社会养老保险制度设计

(一)养老保险的形式要灵活多样

农村社会养老保险的具体形式很多,按投保人的情况不同可归纳为两类：一类是普遍保险,即由个人直接向农村社会养老保险机构投保而形成的保险,其保险费主要由保险对象或其亲属缴纳；另一类是职业保险,即与某种职业有关的保险,如乡镇企业职工养老保险、村干部养老保险、农村义务兵养老保险、民办教师养老保险、蚕农养老保险等,其保险费有的是保险对象与有关单位按一定比例缴纳.这两类养老保险形式特别是第二类养老保险形式应大力倡导.

(二)合理确定养老保险资金的筹集和缴纳方式

各地区可根据本地的情况自行组织建立养老保险制度,采取个人缴费为主、所在集体(村、企业)根据能力给予补助,国家在税收方面给予支持(如集体补助部分可在各集体单位税前利润中支出).另外,地方政府还可根据本地财政状况为农民提供一定的补助.这种筹集资金的形式目前已经在一些发达的农村地区开始实行,农民参保的积极性很高,取得了很好的效果.

(三)加强基金的安全运营和保值增值

养老保险基金的运营和管理是建立农村社会养老保险必须解决的根本问题.当前基金运营主要集中在县级,由于基金规模小、运营层次低、风险很大.同时,现行的基金运营渠道窄,法制不健全,即使保险基金在保证安全的前提下,要通过市场化的运营,逐步进入金融市场,依据市场利率增值,还有一个过程.因此,现阶段保险基金仍应以存银行、买国债为主,但国家应给予这项长期稳定的基金以更高的收益率.同时,积极创造条件,使一定比例的基金进入国债、甚至股票市场.少量基金进行直接投资试点,投向效益高、相对安全、有稳定回报的公路、电站、桥梁等基础设施项目.因此,必须改革现行的基金运营管理体制,采取集中运营、统一管理,多渠道分散投资的策略,降低和减少各种风险.必要时主管部门可成立专门基金运营投资机构,赋予一定的投资职能,确保基金保值增值,保护农民的利益.

三、农村医疗保险制度设计

医疗保险曾经是我国农村普遍实行过的一种社会保障制度,也是在我国农村影响最大、最广泛的保障制度.早在上世纪70年代合作医疗曾一度覆盖了90％以上的农村,但80年代几乎都垮掉了.近些年虽有一定程度的恢复与发展,但进展缓慢.1996年,实行合作医疗的村数只占全国总村数的17.6％,农村人口覆盖面仅为10.1％.目前,农村医疗保险大体上有合作医疗、统筹解决住院费、预防保健合同等多种形式,其中合作医疗是最为普遍的形式.实践证明,多种形式的农村合作医疗是广大农民群众通过互助共济,共同抵御疾病风险的好办法,也是促进我国农村卫生事业发展的关键.因此,各地应积极发展与完善农村合作医疗.

(一)因地制宜确定合作医疗的形式和内容

各地农村应该根据本地的经济条件和群众意愿,吸取以往办合作医疗的经验,试行形式多样、内容不同的医疗保障制度,如健康医疗保险、风险型医疗保险、合作办医、预防保健合同制等.就合作医疗的内容而言,目前主要有合医合药、合医不合药、合药不合医等三种形式.这些形式都可以并行发展,但应以合医合药为主,因为这种形式更能满足广大农民群众的医疗需要.

(二)建立科学合理的合作医疗筹资机制

合作医疗资金的筹集要按照以个人缴纳为主、集体补助为辅,国家政策予以支持的办法进行.集体补助部分要根据当地的集体经济状况而定,各级政府(主要是县乡二级)也应有适当的财政投入,作为合作医疗的启动、扶持资金,特别是对贫困地区合作医疗的建立应予以特别的关注.集体与政府的投入比例都应随着社会经济的发展而相应提高.农民个人缴纳合作医疗资金数额主要取决于两个基本因素：一是年人均医药费用实际支出；二是农民愿意每年缴纳合作医疗资金的数额.

(三)合理确定报销比例,逐步提高保障水平

医疗费用的报销比例应由各地合作医疗管理组织根据筹资数额与以往医疗费用实际支出情况,按照“以收定支,略有节余”的原则自主确定,但该比例不宜过高或过低,一定要控制在合理范围内.因为,比例过高就会出现“有病无病都看病,大病小病多拿药”的现象,造成医疗资金的浪费,而过低就达不到医疗保险的目的.根据以往经验,该比例的范围应在30％～80％之间.

(四)强化管理与监督

一要建立健全管理规章制度.各地政府或行政主管部门要结合本地情况制定出农村合作医疗管理办法与实施细则,各级合作医疗管理组织要对资金筹集、报销比例与减免范围、财务管理、出诊转诊、药品管理、卫生服务、审计监督等合作医疗的各个环节制定与落实相应的管理规章制度.要管好用好合作医疗资金,实行专人管理,做到专户储存、专款专用.二要加强监查工作.各级地方政府的主管部门要吸收农民代表对医疗机构资金的筹集、管理和使用情况共同进行严格监查,建立财务核算、审计监督制度,保障医疗资金的有效管理和运行.

总之,农村社会保障制度改革目标的实现之路将是漫长的,但在我国政府积极的建设下,农村居民与城市居民实质平等地分享经济与社会发展成果终将变为现实.