减小我国基本养老保险区域差异的模式

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[摘 要 ]我国在经历了十多年的社会养老保险改革实践以后,重新审视和评估现行制度及其相关改革思路的合理性,显得非常重要.笔者认为,全国统筹的现收现付制度是最适合我国国情的基本养老保险模式.但是,为了使新制度具有可操作性,需要我们在实施中注意新制度与现有制度的衔接问题.

[关 键 词 ]养老保险；现收现付制；区域差异性

[中图分类号]F12　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(2012)01－0096－05

目前,我国基本养老保险虽然已结束了各行业部门主办的“条条分割”局面,但“地方统筹、地方管理”的基本养老保险管理体制,又导致了我国基本养老保险的“块块分割”.这直接导致了区域之间的基本养老保险筹资、管理、计发模式不统一,区域居民之间的基本养老保险水平差距巨大,区域之间的地方政府、个人、企业的养老负担不公平.这些不仅使各区域基本养老保险制度独立运行、互不衔接；使个人账户的跨区域转移成为一个难以操作的问题；也使各区域的地方政府、个人、企业面临不公平的竞争环境,最终损害市场经济的竞争效率.

另外,各区域养老保险制度的多样化又造成社会保险立法难度的增加.目前,尽管《中华人民共和国社会保险法(草案)》历经多年反复酝酿后,于2008年12月28日由全国人大正式对外发布,并征求意见,但仍有许多问题亟待解决.同时,正是由于社会保险统一立法难度的增加,致使至今还没有全国统一的基本养老保险法,各区域养老保险工作依靠的是地方政府行政权力的推动,并以部门规章与地方政府法规为依据,缺乏权威的法律依据,这严重阻碍了政府制定的养老保险制度与政策的有效实施.

一、目前我国基本养老保险制度的改革思路

我国是一个正在向现代化迈进的发展中大国,地域辽阔,各区域间自然、人文条件各异,而把我国作为一个单质均一的客体而不考虑其区域差异性来研究我国基本养老保险问题,显然是有一定缺陷的.在经历了十多年的社会养老保险改革实践以后,重新审视和评估现行制度及其相关改革思路的合理性,显得非常重要.针对我国目前社会养老保险制度的缺陷,理论界与实践界的专家们提出了不同的改革思路,综合起来,有如下六种：

(一)普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险(以下简称“普惠与差别结合思路”)

该思路由中国人民大学郑成功教授提出.他认为,基本养老保险应该由强制实行的普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险构成.其中,政府是普惠式国民养老保险层次的直接责任主体.它以国税为基础,采取现收现付财务机制,待遇标准与工资脱钩,但与物价水平挂钩,并随着整个社会平均收入的提高而提高.它显著地体现出国家责任和社会公平属性,最终目标是发展成为全民化养老保险制度.差别性职业养老保险由政府主导,但由雇主与劳动者分担缴费责任,主要面向所有正规就业劳动者,但不排斥非正规就业劳动者参加.它以工资的一定比例强制征缴养老保险费,采取个人账户式的完全积累财务机制.

该思路的优点是在强调公平的基础上兼顾效率.该思路的缺点是：基本养老保险由两部分组成,保障水平过高,使其他养老保障支柱的发展空间很小；政府承担的责任过重、过多,不利于充分发挥政府以外的其他主体的作用；也极有可能会出现企业负担过重、管理成本高等问题.

(二)县级统筹,加大政府转移支付力度(以下简称“转移支付思路”)

该思路由沈阳大学林治芬教授提出.该思路提出,建立科学的养老保险基金转移支付制度,首先以统计年鉴中各地的基础数据为依据,计算出该区域基本养老保险资金缺口,而不是以各地自己上报的缺口为计算基础,从而避免了地方多报缺口的动机.同时,将各区域的主观努力程度等因素内含在公式中,比如按职工人数计算收入,如果参保面没达到百分之百,所在地方就“吃亏”,这就迫使地方努力扩大参保面；又如按百分之百收缴率计算社会保险收入,地方如果没有达到,其损失当然由自己承担.

该思路是在肯定基本养老保险由地方政府分级管理合理的基础上提出的.其优点是通过养老保险基金转移支付制度,能减缓养老保险基金不足区域的危机,能部分实现缩小区域差距的功能.该思路的缺点是依然没有解决养老保险的区域分割问题.

(三)建立社会保障公积金制度(以下简称“公积金思路”)

该思路由南京财经大学曹信邦先生提出.他认为,我国社会经济的非均衡发展及社会保障负担水平的不平衡,导致了不同地区、不同行业社会保障基金的不平衡,因此,现阶段有必要在原制度框架上再建立社会保障公积金,以调剂地区间、行业间的基本养老保险水平.社会保障公积金的运用方式为：补助部分地区、行业,用以弥补当年社会保障基金的赤字；调节地区间、行业间社会保障支付水平；作为调剂年度内社会保障基金余缺的周转金,当一些地区、行业由于社会保障基金收支时间差而暂时出现支付困难时,由社会保障公积金作临时周转垫付.

该思路也是在肯定基本养老保险由地方政府分级管理合理的基础上提出的；其优点是通过建立社会保障公积金,可以部分调剂地区间、行业间的基本养老保险水平,部分达到缩小地区差距、行业差距的目标.缺点是该思路可能会导致以下问题：没有解决养老保险的区域分割问题,容易诱致地方政府过分依赖政府来弥补社会养老保险资金缺口,导致有缺口的省份将越来越多,而且会影响资金结余的省份收缴社会养老保险资金的积极性.

(四)老人与新人分管、新人的统账分管思路(以下简称“统账分管、统筹结合思路”)

该思路由丁宁宁主持的国务院发展研究中心社会保障课题组提出.他们主张成立过渡机构解决老人的养老问题,建立新体制解决新人、中人的养老问题,过渡机构与新体制之间,新体制中社会统筹体系与个人账户体系之间应彼此独立,承担不同责任,不得相互干预.其中,社会统筹系统提供基本养老金,资金筹集方式为现收现付,由用人单位缴纳,个人不负担费用.个人账户系统属于一个强制性的储蓄系统,基金不由政府机构直接经营,而是以委托、授权方式交给有诚信、有能力的民间机构经营,并且应形成多加竞争机制.

该思路的优点是新制度的社会统筹与个人账户分开管理,有利于明确各管理系统的责任.该思路的缺点如同上述两种思路,仍然没有解决养老保险的区域分割问题,而且将养老保险基金交给民间机构投资运营,投资风险非常大.

(五)老人与新人分管、新人实行养老金的基金积累制(以下简称“基金积累制思路”)

该思路由中国建设银行的李绍光先生提出.他主张改革要老人与信任分开管理,老人实行现收现付制,中人与新人实行完全积累制.由于现阶段老人还是退休者中的大多数,因此,老人的现收现付计划还要占据较大的比重.但从长期来看,只要这个计划的覆盖面不再扩大,那么它必将随着时间 的推移而逐步萎缩,中人与新人的完全积累制度将成为我国主要的养老保险制度.中人与新人采取强制缴费的融资方式,按个人账户的积累资金发放,管理上可以由若干个竞争性的养老金基金会组成,职工可以自主决定加入哪一个,并且也可以自由地退出.

该思路的优点是完全改变了现有的统账结合的制度框架,在用现收现付制解决了老人养老问题后,新制度趋向于个人账户基金积累制度,个人缴费积极性高,个人养老保险权益便携性好.该思路的缺点是将养老保险基金交给竞争性的民间机构投资运营,投资风险非常大,管理成本非常高；对于中人、新人所采取的完全个人账户基金积累制度,没有社会再分配功能,不能缩小人群间、区域间的养老保险水平的差距,能否真正解决老年人的养老保障问题,尚有怀疑与争论.

(六)筹资为现收现付制,养老金以年金形式发放(以下简称“名义账户制思路”)

该思路由中国社会科学院欧洲研究所的郑秉文先生提出.名义账户也被称为“名义缴费确定型”模式,从本质上讲,它是现收现付制与积累制、待遇确定型与缴费确定型的混合模式.在名义账户制度下,每个工人建立的个人账户是“名义上”和“模拟的”积累制,而不是“资本化”的积累制,它的账户系统仅仅是一种“记账”的管理方式,而不需要实际存入资金.从养老金给付的条件看,退休金的给付标准原则上是严格按“缴费确定型积累制”规则运行的.

该思路的优点是管理简单,没有大量基金积累、没有投资风险.该思路的缺点是虽然筹集资金形式为现收现付制,但养老金发放是依据名义账户以年金形式发放,它更像是个人账户完全积累制,不具有社会成员互济的再分配功能,不能缩小人群间、区域间的养老保险水平的差距.设想

二、我国基本养老保险制度改革的模式

(一)后两种个人账户基金积累制思路不适合中国

赞成个人账户基金积累制度的学者认为,完全积累制对个人缴费有明显的激励机制,通过完全积累,以收定支,可以避免人口老龄化时的保险金支付风险,同时形成大量强制型的长期储蓄,为经济发展提供有力的资金支持.但是,事实上,在中国并非完全如此.由于完全积累制受物价、工资等因素变化的影响；受资本市场发育程度的制约；受发展中国家较低的技术管理水平的制约,如果个人账户资金采取市场化运作,它所提供的养老保险也将有一定的风险.另外,完全积累制完全依靠个人在职时的资金积累,难以保障部分低工资员工的基本养老,完全积累制没有发挥社会成员之间的互济性,不符合保险基本原理中的“大数法则”,不能缓解我国收入差距的扩大,当然也不能缓解我国区域差距的扩大.所以,个人账户的基金积累制并不适合中国实际,不应该成为我国基本养老保险制度的改革方向.

(二)前四种混合制思路不适合中国

完全基金积累制不适合中国实际,但它被完全放弃又似乎不符合国际社会保障的总体改革趋势,于是,将基金制和现收现付制结合起来的部分积累制,被许多学者认为是中国正确的模式选择.他们认为,假如有政府通过现收现付制给予的一个基本养老底线,可以保证所有劳动者的最低养老水平；而假设基金制可以规避养老金市场化运作的风险,这样,将基金制和现收现付制结合起来,就能够取长补短,达到完美至善的目的.

但是,以上只是一种理论上的假设.其实,不管从理论上还是实践中,我国目前的部分积累制养老保险制度都存在明显的缺陷.

1　部分积累制像现收现付制一样会遭受人口老龄化的冲击.人口老龄化是由人均寿命的延长和生育率的下降两方面因素造成的.在人均寿命延长后,如果退休年龄不变,则要求个人必须在工作期间向个人账户储存更多的资金才能保证退休后的生活水平,这样会加重个人的缴费负担；如果提高退休年龄,固然可以避免缴费率的增加,但是在现收现付制下同样可以做到这一点.生育率下降造成的老龄化,表面上看,由于基金制让个人在工作期间为自己准备了储蓄,似乎生育率下降、在职职工减少并不会影响其退休后养老金的数量,但进一步的分析就会发现,由于退休人员在退休后需要通过出售个人账户上储存的金融资产来获得养老金,而生育率的下降会使有能力购买这些金融资产的在职职工的数目相应下降,从而导致总的购买力的下降,这一供求关系的变化必然会导致金融资产的价格下降,退休人员能够得到的养老金的数量也会降低.另一方面,因劳动力减少造成的总需求大于总供给,会导致物品价格水平上升,从而使退休人员的养老金在进行消费时的购买力进一步下降.

2　正如上文所述,基金积累制不适合中国实际,这个事实不会因为是部分积累制而有所改变,因为对于资本市场发育不足、技术管理水平较低的中国来说,基金投资面临的风险依旧,只是面临风险的基金数量减少了而已,原指望能增值的部分养老基金,现实中也许连基金本身的安全性都难以保证.

3　社会养老保险制度的收入再分配功能和储蓄功能可以通过不同的制度体现,但难以在同一个制度中兼容.其原因是,如果在同一个制度中兼容,就必然存在一部分不缴费或少缴费的受益者(“老人”和部分“中人”),存在另一部分多缴费的少受益者(“新人”和部分“中人”).这样,该制度就会激励覆盖者不缴费或少缴费,激励尚未被制度所覆盖的社会劳动者选择不加人,长期下去,财务的可持续性就大为降低.

4　从管理效率来看,通常认为,个人基金账户的行政管理费用比现收现付制的更高一些.据美国社会保障部咨询委员会估计,基金制“额外的”行政管理费用要超过个人40年工作所积累的全部养老金的大约20％.就现收现付制而言,没有证据表明它具有负面的效率影响(当然,这也并不意味着现收现付制从未出现过浪费)；另一方面,在公平方面有充足的证据表明现收现付制所带来的效果是较好的.

综上所述,我国上述六种改革思路都是有明显缺陷而不太适合中国的.我们需要在上述统账结合与完全积累制的思路之外寻找更适合中国国情的社会养老保险模式.

(三)我国基本养老保险制度的模式设想

笔者认为,在我国现阶段,全国统筹的部分结合制度充满许多变数与不确定性.如果能使这些不确定性因素变成能达到制度要求的确定性因素；如果考虑未来所选择制度与现有制度的衔接方便,如果考虑减弱未来所选择制度的实施阻力,那么,全国统筹的部分结合制度也是一个不错的制度设计,它也可以作为我国基本养老保险制度发展的一种选择方案.

如果以上全国统筹部分结合制度实施中的不确定性因素,难以变成达到制度要求的确定性因素,那么,相对来说,笔者认为我国现阶段应选择全国统筹的现收现付制度.

全国统筹的现收现付制被认为更适合我国现阶段实际国情的原因有：

第一,管理复杂混乱、管理成本高不是一个小问题,这方面美国的教训应该引起我们警惕、反省.著名经济学家米尔顿弗里德曼曾经指出：在美 国,如果将救济款总额除以按统计的贫民总数,那么,处于贫困线一下的人们的收入将比普通公民的平均收入高出一倍半到两倍,美国的贫困现象应该早已不复存在.可事实上,美国的贫困阶层依然存在,其原因是社会保障机构庞大、保障项目繁杂、机制运行不畅,其资金浪费和体制的低效率问题突出,大部分救济金都被宰福利管理机关的“高薪门客”挥霍掉了.美国的管理技术、管理效率被公认为是高水平的,而太过复杂的管理体系在技术管理水平不高的我国,其结果是令人担忧的.

第二,缴费激励机制对于社会养老保险制度的良性运行固然重要,但该激励机制的形成是有条件的.个人账户做实,才有利于激励保险对象的缴费积极性.目前,我国由于转制成本问题没有解决,个人账户一直是空账,激励

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因此,笔者认为,全国统筹的现收现付制度是最适合我国国情的基本养老保险模式.三、设想模式在实践中应注意的问题

从国际经验来看,彻底消除区域间的经济发展差距是不可能的,而通过全国各区域基本养老保险协调发展的政策手段逐步缩小区域间居民福利水平的差距,却是有可能实现的.实现区域基本养老保险协调发展的有效方法是,建立全国统筹的、现收现付的基本养老保险制度.为了使新制度具有可操作性,需要我们在实施中注意新制度与现有制度的衔接问题.

新制度与现有制度的衔接牵涉两个问题：一是统筹基金结余的部分如何处理以及现有制度有积累的个人账户如何处理.二是目前已经退休的老人(“老人”)和改革前参加工作的在职职工(“中人”)；由于我国计划经济时期的低工资制度而没有个人储蓄等其他养老支柱的辅助,新制度的低水平支付如何保障他们的安全养老.

关于第一个问题,新制度与现有制度的衔接影响到地方政府与政府的纵向关系,也影响到地方政府之间的横向关系.对那些目前养老负担轻、有统筹基金结余的地方政府,如何处理结余基金有两种思路可以解决问题：一是将地方政府的结余统筹基金保留到地方,用于社会保障的其他基础性项目；二是将地方政府的结余统筹基金交给政府,由基本养老保险基金管理机构统一调配.第一种思路的实施,来自地方政府的阻力小,但留给政府更多的财政压力,而且从长远考虑,这种思路不够合理.第二种思路容易被理解为政府不尊重地方政府利益,来自地方政府的阻力很大.但是,如果我们从养老保险基金的长期运行情况分析,就会发现地方政府的结余统筹基金交给政府是有其合理性的.因为,一个区域的养老保险基金的收支状况都不是绝对的,它可能在一个时期收入大于支出,随着人口老龄化程度增强,在未来也就会出现收入小于支出的状况.从一个较长时期看,任何区域的养老保险基金的收支状况都不可能永远是收大于支,也不可能永远是收不抵支.各区域在人口增长规律大体一致的情况下,目前赡养率低的区域在下一个周期必然是赡养率高的区域,是支大于收的区域,也就是将来收不抵支的区域.因此,基本养老保险全国统筹对于各个区域而言,完全可以看作是资金跨周期的自我调剂,各区域地方政府应该认识到这一点,并积极减少对全国统筹的阻碍.

关于原制度所积累的个人账户如何处理的问题,从理论上讲,应该作为个人缴费转入现收现付制的财政管理的基本养老保险财政专户.因为现收现付制是下一代为上一代人养老,每个人现在积累的养老金权益,在自己将来退休时可以通过下一代人的缴费来实现.在现实中,如果担心政府不能兑现原养老保险制度建立时的承诺而会影响政府信誉,可以采取以下方法：保留已经建立的个人账户；承认个人账户资金属于个人所有的权益；可发放“记名债券”,以银行储蓄利率来计算利息,个人年老退休时才能兑付.

关于第二个问题,新制度为现收现付制,目的就是下一代人为上一代人养老.如果我国不是从计划经济向市场经济转型,就不存在老人与中人的养老保障不足的问题；因为上一代人累积的养老金权益可以通过下一代人的缴费来实现,并一代一代往下推,不需要进行专门的处理.但是,由于我国计划经济时期实行的是低工资制度,工资水平只够维持当时生存,工资中没有包含未来养老的部分.新制度的支付水平只是最低社会保障线水平,这对他们的权益实际上是有损害的,所以新制度应该对他们有一定的补偿.

政府作为承担补偿的责任主体,其资金来源一是政府目前和今后的财政收入；二是国有资产变现；三是政府分年度发行长期特种债券.从现实的情况看,单纯依靠任何一种手段都会存在困难,应该采取多种方法来筹集所需资金.第一个渠道的优点是操作简便,但由于转轨初期的支出压力较大,单纯依靠财政的思路显然有很大风险.对于第二个渠道,由于现有国有资产存量中有很大一部分是由“老人”、“中人”劳动贡献的“预先扣除”形成的,现在用部分国有资产变现来补偿就是合理的办法.如果以上两个渠道还难以解决问题,可以根据当其支付需要,由政府分年度发行长期特种债券,以确保退休职工的养老金发放.

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[责任编辑：周志华]