日本《社会保险劳务士法》其对中国的

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摘 要：中国《社会保险法》在实施过程中存在诸多问题.这些问题存在的原因之一就在于社会保险服务专业化与规范化不够.社会保险服务专业化和规范化已经成为影响中国《社会保险法》有效运行的核心因素之一.从国际经验的角度来看,日本的《社会保险劳务士法》很好地解决了这一问题.日本的《社会保险劳务士法》启示我们,建立社会保险师制度是社会保险服务专业化和职业化的客观需要,要在对社会保险师准确定位的前提下,完善相应资格考试制度,推动社会保险师制度的建立.

关 键 词 ：社会保险法；日本,社会保险劳务士法；启示

中图分类号：D93/97 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2013）03-0086-06

一、引论

2010年10月28日,十一届全国人大常委会第十七次会议审议通过了《中华人民共和国社会保险法》,该法的颁布与实施,是中国社会保险法制建设中具有里程碑意义的大事,有力推动了我国社会保险事业的发展.然而,这一关系到千家万户的重要法律,在实际运行过程中却存在诸多问题.这些问题的存在,严重影响了《社会保险法》的有效实施.

这些问题的出现,除了立法方面的因素,例如《社会保险法》在整体上过于笼统,在具体的制度上仍有待细化等原因以外,一个非常重要的问题就在于社会保险相关配套制度不健全.在这些相关配套制度中,社会保险服务的专业化和社会化是影响《社会保险法》顺利运行的一个重要方面.在当前社会保险事业日益复杂化的背景下,社会保险服务的专业性和社会性要求越来越高,但实际情况恰恰相反,中国当前社会保险服务相关制度在整体上极不完善,缺乏统一的规范,远远落后于社会保险服务社会化、专业化实践的需要.这一现状的存在,在一定程度上影响了《社会保险法》的顺利实施,成为中国社会保险事业发展进程中的重要障碍.因此,探索中国社会保险服务社会化、专业化的有效路径已经成为当前我们需要解决的重要问题.

2011年11月6日,日本全国社会保险劳务士会联合会会长金田修先生一行访问北京大学法学院.访问团成员对日本社会保险劳务士相关法律制度进行了较为详细的介绍,其中包括日本《社会保险劳务士法》的相关内容.在这一交流过程中,笔者开始对日本《社会保险劳务士法》对中国社会保险服务社会化、专业化问题的借鉴作用进行了初步思考.日本与中国同属于东方国家,在政治、经济、文化等各个方面有着诸多相似.笔者直觉上日本的《社会保险劳务士法》将会对中国当前社会保险服务社会化与专业化建设具有十分重要的借鉴和参考意义.

后来,通过实际调研,笔者了解到,在中国社会保险法律制度运行的实务中,一些地方（如上海市）在事实上存在与日本社会保险劳务士角色和职能类似的劳动社会保险师,这一方面说明社会保险劳务士的角色在我国劳动与社会保险实践中是客观需要的,同时也从一个侧面进一步印证了中国借鉴日本《社会保险劳务士法》的必要性与可行性.有鉴于此,笔者对日本《社会保险劳务士法》的发展历程、职业资格准入制度、主要业务等方面的内容作了进一步的研究,并对该法对中国的借鉴意义和启示进行了初步思考,以期对中国社会保险社会化、专业化进程有所帮助.

二、日本《社会保险劳务士法》基本情况①

“社会保险士,就是基于社会保险劳务士法,参加每年一次的由福利劳动机构实施的社会保险劳务士考试合格的人,并且须有2年以上实际工作经验,并登录到全国社会保险劳务士联合会的名单中的人员”[1].日本在1968年颁布了《社会保险劳务士法》,初步建立了完善的社会保险劳务士相关法律制度,有力地推动和促进了日本社会保险事业的发展,保障了日本社会的和谐与稳定,为日本经济的快速发展提供了重要的条件.

(一)日本《社会保险劳务士法》产生的历史背景与发展历程

日本社会保险劳务士制度建立于1968年,这与日本当时的经济形势和社会保险制度发展密切相关.“从20世纪60年代中期开始,日本经济飞速发展,进入了战后经济发展的黄金时期,由此推动日本的社会保险事业也进入了发展的黄金时期.1961年国民健康保险制度和国民年金（养老金）制度全面实行,实现了‘国民皆保险、国民皆年金’的目标”[2].在经济不断发展,企业规模不断扩大的过程中,社会保险制度取得了长足发展.随着社会保险需求多样化的发展,社会保险制度也变得更加复杂,迫切需要一批专门从事社会保险服务的专业人士以应对这一社会现实.

为了适应这一变化的需求,有力保护社会保险当事人的合法权益,日本最终于1968年通过了《社会保险劳务士法》,有力推动了日本社会保险服务的专业化和规范化.日本《社会保险劳务士法》之后,依据该法建立了一支专业化的社会保险服务队伍,广泛深入地参加到各项社会保险服务之中.由此可见,日本《社会保险劳务士法》的出台可以说是社会保险社会化发展的必然结果,但该法的出台同时又反过来推动了日本社会保险社会化、专业化的进一步发展,这对保障日本社会的稳定和经济的发展起到了积极的促进作用.

日本通过《社会保险劳务士法》创建社会保险劳务士制度以来,至今已有四十多年的历史.其间,为了适应日本社会经济生活尤其是社会保险事业发展的需求,日本《社会保险劳务士法》曾经经历了七次修改,大大拓展了社会保险劳务士的业务范围,已经广泛涉及到劳动和社会保险事务的方方面面.与此同时,随着日本社会保险劳务士业务的不断扩展,日本社会保险劳务士的队伍也在不断扩充,据日本全国社会保险劳务士会联合会统计,当前日本的社会保险劳务士已有三万五千人左右②.这些活跃在日本各地社会保险服务行业的专业人士,已经成为日本社会保险事业发展不可或缺的重要力量.

(二)日本社会保险劳务士的资格取得与管理

在日本,要成为一名社会保险劳务士,必须要经过两个环节.只有通过这两个环节,才能正式成为社会保险劳务士,从事社会保险服务相关业务.

第一个环节为专业技能考试.申请人要通过每年一次的社会保险劳务士考试,这是实质性的环节,主要考核申请人对社会保险相关业务技能的掌握程度.按照规定,日本的社会保险劳务士考试,由厚生省委托社会保险劳务士会管理[3].近些年来,日本社会保险劳务士考试竞争非常激烈,据日本全国社会保险劳务士会联合会提供的数字,2009年日本报名参加社会保险劳务士考试的人数已经达到67000多人,而最终通过该项考试的合格人数只有4019人,通过率不足6%③.由此可以看出,日本通过严格的资格考试,保证了日本社会保险劳务士队伍的专业化水平. 第二个环节是入会登记程序.通过日本社会保险劳务士考试的申请人还要在其所在地的都、道、府、县的社会保险劳务士会联合会办理相应的登记入会手续,参加当地的社会保险劳务士联合会并接受其业务管理,并且被记载于全国社会保险劳务士会联合会名册.这一环节虽然是程序性的环节,但却是必不可少的重要环节.通过这一环节,一方面可以加强对社会保险劳务士的管理,同时也有助于社会保险劳务士的业务交流和能力提高.

经过以上两个环节,申请人才能成为正式的“社会保险劳务士”,被允许从事社会保险服务相关业务.需要注意的是,在第二个环节,也就是入会登记环节,原则上还要求申请人要有两年以上的劳动和社会保险方面的实务经验,同时还需要参加指定的讲座并取得结业证书.申请人成为正式社会保险劳务士之后,要接受全国社会保险劳务士会联合会和地方社会保险劳务士会的管理.由此可见,日本的社会保险劳务士队伍体系建设是非常严格和完备的.

(三)日本社会保险劳务士的主要业务

日本早期社会保险劳务士的业务相对来讲比较单一,但随着社会经济的不断发展,日本《社会保险劳务士法》也在不断扩展社会保险劳务士的业务内容.依据当前的《社会保险劳务士法》,其业务内容十分广泛,不仅包括劳动社会保险手续业务、劳动管理咨询指导业务,同时还有劳动与保险争议解决程序代理业务、年金咨询业务等方面的内容.此外,从服务的对象来看,日本社会保险劳务士不仅为企业管理者和劳动者服务,同时也为劳动者的家属提供社会保险服务.作为日本社会保险服务的专业人士,他们每天活跃在民众从出生到死亡中所有社会保险事务的全过程.

1. 提供劳动与社会保险相关手续业务

劳动与社会保险相关手续服务是社会保险劳务士服务业务中最基本、最核心的内容.劳动与社会保险相关手续涉及到从企业录用到员工离职的全过程,包括劳动社会保险的适用、劳动保险的年度更新、社会保险的计算基础报表、各种补助的申请、劳动者名册与工资账簿的调整制作等相关手续.从社会保险的项目内容上看,劳动社会保险相关手续不仅包括养老金手续,包括因生育、受伤及疾病而无法工作时的各种社会保险手续.

随着日本社会经济的发展,劳动社会保险相关手续对于企业的重要性也在不断提高,其原因是多方面的.首先,对于企业来讲,依法加入劳动社会保险是增强企业凝聚力、构建和谐劳动关系不可或缺的条件,这一点从企业的社会责任和合法经营的视角来讲是十分重要的.其次,随着劳动社会保险制度的不断复杂化,劳动社会保险的各种手续对于用人单位来说是一个很大的负担,需要专业人士予以提供服务以提高工资.再次,如果企业因为繁忙或者不了解制度而未能及时履行上述手续,可能会给雇员在工伤、失业、疾病及受伤或者退休年金待遇方面,造成无法弥补的重大经济损失.因此,企业对这方面业务需求非常强烈.

2. 劳务管理咨询指导业务

劳务管理咨询指导业务也是社会保险劳务士的重要业务.劳务管理咨询指导业务包括四个方面,即就业规则的制定及变更咨询,用工管理、人才培养等相关咨询,人事、工资、劳动时间咨询,劳动监察咨询等方面的咨询.劳务管理咨询指导业务对企业而言同样非常重要.当代企业管理需要以人为本,重视和谐劳动关系,这为劳务管理咨询指导业务提供了广阔的应用空间.而且通过提供劳务管理咨询来促进日本劳动关系的和谐稳定也是日本社会保险劳务士制度设立的重要目的之一.《社会保险劳务士法》第一条明确规定,社会保险劳务士制度的目的是“为促进企业的健康发展与劳动者等的福祉提高”.

3. 争议解决程序代理业务

争议解决程序代理业务是社会保险劳务士提供的又一业务.争议解决程序代理业务包括斡旋申请相关咨询及手续、代理人意见的陈述、与争议相对人的和解交涉及和解协议签署的代理等内容.在市场经济条件下,发生劳动与社会保险相关争议已经是在所难免.尤其是在社会保险领域,由于社会保险涉及的险种众多,而且其计算方法也十分复杂,因此很容易发生各种纠纷.当这些纠纷发生的时候,社会保险劳务士作为社会保险服务的专业人士,更熟悉这些纠纷发生的关键点和矛盾点,对社会保险相关制度也更加了解,因此在处理此类纠纷时也更有优势,可以高效、快捷、准确地处理纠纷.当前,这类业务已也经成为社会保险劳务士的重要业务之一.

4. 年金咨询业务

年金咨询业务也是社会保险劳务士的重要业务.在日本,年金咨询业务包括年金的加入期间、领受资格等的核实业务,裁定请求书的制作与提交业务.随着日本社会经济的不断发展变化,劳动社会保险的各项具体制度日益复杂,特别是在年金制度方面,相关制度的每一次的修改,都会使其计算异常的复杂化.普通公民很难有时间和精力去关注年金制度的每一次变化以及由此带来的复杂计算,因此很有必要就年金问题对社会保险劳务士进行咨询.这直接导致了社会保险劳务士年金咨询业务的快速发展.

以上大致介绍了日本社会保险劳务士四个方面的主要业务.这些业务虽然在具体项目方面与中国有较大差别,但从这些业务的种类方面与中国社会保险实务的相关内容却是基本一致的.

三、日本《社会保险劳务士法》对中国的启示

日本《社会保险劳务士法》对日本社会保险制度乃至整个社会保障制度的顺畅运行起到了重要的作用.同时,日本《社会保险劳务士法》及其实际运行效果,对于当前中国的社会保险制度完善,也具有十分重要的参考价值和意义.

(一)日本《社会保险劳务士法》对中国的特殊意义

《社会保险劳务士法》作为日本独创和特有的法律制度,不仅从总体上体现了东方国家社会保障的文化传统,同时还体现了特定经济发展阶段的客观需求.因此,作为东方国家在经济发展中的宝贵经验,日本的《社会保险劳务士法》对中国具有十分特殊的意义.

首先,从地缘关系的角度来看,日本《社会保险劳务士法》对中国具有特殊的借鉴意义.较之于欧美其他各国,中国与日本同属亚洲国家,在很多方面都具有高度相似之处.这种地缘关系在法律制度的移植和借鉴中具有十分重要的意义,“橘生淮南为桔,生淮北为枳”,缺少了地缘关系层面的契合点,国外的相关法律制度很难在国内得到有效对接.而日本的许多法律制度由于地缘关系的原因,在社会文化层面上与中国比较契合. 其次,从法律文化传统的角度来看,日本《社会保险劳务士法》对中国同样具有特殊的借鉴意义.由于日本对中国古代法律文化非常推崇[4],其法律制度中也吸收了中国古代法律的内涵,与中国法律文化理念相当接近.日本作为东方国家,虽然在其法律现代化进程中融入了许多西方的因素,但其相关法律制度仍然保留不少的东方文明特色,因此也更加容易为中国社会所接受.

再次,从经济发展阶段和劳动用工制度现状来看,日本《社会保险劳务士法》同样对中国具有特殊的借鉴意义.随着中国社会主义市场经济体制的建立与完善,社会保障社会化水平的不断提高,中国在经济社会整体实力已经与日本接近.但从经济发展阶段的角度来看,当前中国经济发展阶段与日本二十世纪六七十年代比较接近.因此,日本在这个阶段

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2011年3月的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》也明确指出,“以科学发展为主题,以加快转变经济发展方式为主线,深化改革开放,保障和改善民生”,这充分体现了中国经济社会未来的发展方向.在当前中国经济发展方式转变和民生改善的双重背景下,社会保障社会化的进程必将加快,社会公众对社会保险服务的要求也会进一步提高,因此,更有必要深入研究日本相关制度,并结合中国国情对其合理之处进行充分借鉴.

(二)日本《社会保险劳务士法》发展历程对中国的启示

日本的《社会保险劳务士法》产生和发展的历史背景告诉我们,建立社会保险劳务士制度是实现日本社会保险服务专业化和职业化的客观需要.同样道理,在当前社会保险社会化的中国,建立社会保险师（社会保障师）法律制度也具有其客观必然性.

从国际化的视角来看,在现代社会,社会保险服务具有高度的专业性和技术性,很有必要通过建立完善的社会保险师制度予以保障.“目前,世界上绝大多数国家都建立了自己的职业资格制度,尤其是在欧美日等发达国家,已经形成了比较完善的职业资格制度,建立了专业化水平很高的资格认证机构,职业资格证书已成为各个行业上岗工作的一个最重要的标准和依据.[5] ” “在日本,社会保障人才的培养已经细化到每一项工作,如分为社区、青少年、老年等多个细分专业,而且都要进行考核认证,在对人才培养上也注重实践”[6].由此可以看出,社会保险服务专业化和职业化已经成为世界的普遍趋势.

从中国现实情况来看,近些年来,随着中国经济、社会的进一步发展,社会保障公共服务的专业化也显得越来越重要.然而,当前社会保障服务的现实情况却让人不容乐观,在社会公众对社会保障服务需求量日益增加的背景下,无论是公共社会保险服务机构还是社会化的社会保险服务机构中,都未能提供充分专业的社会保障服务,各种社会保险服务机构的社会保障服务的专业化水平都很低.

从公共社会保障服务机构的性质、职能和定位来看,“相关立法对于社会保险经办机构的法律定位尤其是社会保险经办机构性质和职能的法律定位并不明确,《社会保险法》中也并未完全解决这一问题,现实生活中人们对于社会保险经办机构性质和职能的理解和看法也并不统一”[7].因此,从目前情况来看,社会保险公共服务职能的机构由于其本身性质和职能的模糊混乱状态,很难在短期内实现清晰化,更难以提供有效的社会保障专业化服务.

从各类社会保障相关从业人员的人数和专业水平来看,“目前,我国在各行各业从事劳动保障工作人员大约有100多万人,而且大部分是‘半路出家’,劳动与社会保障科班毕业的不到百分之一,目前在岗的从事劳动保障工作的人员大部分是以前从事劳动、人事等方面工作转行的,虽然不少人也经过培训,但仍缺乏专业化的素质”[8].因此,在当前情况下,社会上相关社会保障机构也很难为社会公众提供有效的社会保障专业化服务.

由以上分析可以看出,社会保险服务专业化的滞后将会成为制约中国社会保险制度进一步发展的瓶颈.在社会保险服务专业化已经成为世界潮流与国内社会公众对社会保险服务专业化水平要求不断提高的背景下,这一问题的解决更加具有紧迫性.从日本《社会保险劳务士法》出台的历史背景来看,20世纪60年代,日本通过建立社会保险劳务士法律制度的方式有效解决了这一问题.日本《社会劳务士法》的发展历程启示我们,在中国当前面临类似问题的时候,也必须认真对待社会保险服务专业化和职业化这一客观趋势.由此可见,在当前形势下,建立社会保险师制度,充分发挥社会保险师的重要作用,是实现中国社会保险服务专业化的重要途径.一方面,建立社会保险师制度,有助于提高社会保险服务的水平和质量；另一方面,完善的社会保险师制度也有助于吸引更多的人才进入到社会保险服务职业之中,规范社会保险服务人员的管理.

(三)日本《社会保险劳务士法》资格管理制度对中国的启示

日本的《社会保险劳务士法》中有关资格管理制度的相关内容启示我们,建立中国社会保险师制度需要准确定位中国社会保险师的性质和职能定位,完善社会保险师资格考试制度至关重要.

在整个社会保险师制度中,对社会保险师的性质和职能进行准确定位至关重要,在此前提下,严格规范的考试制度是保证社会保险师制度顺利运行的必要条件.日本的社会保险劳务士考试十分正规,通过这些严格的考试和认定程序,充分保证了社会保险劳务士专业化和职业化,推动了日本经济社会的繁荣和可持续发展.

中国当前存在的劳动和社会保障岗位资格证书考试（CLSSEP）虽然具有社会保险师资格考试的初步功能,但在性质和职能定位方面是很不准确的,在资格考试方面也是很不完善的.根据考试网站介绍,劳动和社会保障岗位资格证书考试（CLSSEP）是根据劳动和社会保障实际工作需要,为了促进劳动和社会保障系统业务培训,提高劳动和社会保障工作人员的业务素质、管理水平和职业能力,推进劳动和社会保障岗位用人制度改革,由（原）劳动和社会保障部人事教育司、教育培训中心与全国高等教育自学考试办公室共同推出并组织实施的岗位资格证书. 由此可见,这种资格考试名义上是一种资格考试,但实际上却与自学考试学位相联系,不仅混淆了劳动与社会保障学位与资格证书的界限,致使该资格证书定位与职能不明,同时也降低了该资格证书的层次和门槛,不利于真正实现劳动和社会保障服务的专业化.因此,很有必要借鉴日本《社会保险劳务士法》的做法,把中国社会保险师定位为提供社会保险服务的专业人士,并真正把社会保险师的考试纳入到国家职业资格考试体系之中.

(四)日本《社会保险劳务士法》中有关业务内容相关规定对中国的启示

日本《社会保险劳务士法》中关于社会保险劳务士业务内容的相关规定同样启示我们,社会保险劳务士除了提供相关社会化服务之外,还能起到预防社会保险争议发生、缓和劳动关系的重要作用.

在日本,这种作用主要体现在3个方面.第一,随着劳动社会保险制度的不断复杂化,非专业人士办理社会保险相关事务很容易出现失误,而社会保险劳务士通过专业化服务为客户办理社会保险事务,减少了社会保险业务办理中的失误概率,起到了降低社会保险争议发生率的重要作用.第二,社会保险劳务士通过企业咨询服务,使得各项社会保险事务处理依法进行,有效预防了社会保险争议发生的可能性.第三,社会保险劳务士通过代理社会保险相关争议业务,可以准确高效地解决相关争议.

在中国,随着社会保障制度社会化进程的不断推进,劳动和社会保险相关争议不断增多.相关争议的不断增多,使得争议的预防和高效处理意义重大.这是因为,一方面,争议的预防和高效处理可以减少司法部门的压力,有效节约司法资源；另一方面,相关争议的专业化处理可以减少劳资纠纷,缓和社会矛盾.

从劳动争议的角度来看,《劳动合同法》实施之后的第一年,中国劳动争议案件大幅度增长.据统计,2008年中国劳动争议当期案件受理数达到了693465件,比起2007年劳动争议当期案件受理数350182,几乎增长了一倍,呈现出了井喷式的爆发.这种情况使得劳动争议的预防和高效处理非常迫切.

从社会保险争议的角度来看,按照现行《社会保险法》之规定,社会保险争议有可能发生在社会保险缴费、待遇支付、账户管理（信息披露、权益记录、社会保险关系转移等）等社会保险体系运行过程中的各个环节,已经呈现出复杂化趋势.如何有效化解社会保险争议、缓和社会矛盾已经成为中国迫切需要面对的问题.

面对这一现状,日本的《社会保险劳务士法》为中国劳动和社会保险争议的解决提供了有益的思路.通过专业化的劳动和社会保险服务,可以有效预防和化解相关争议,促进社会的和谐与稳定.

四、结 论

《社会保险劳务士法》作为日本在劳动和社会保障方面独具特色的法律制度,带给我们的启示是多方面的.从社会保障服务专业化的发展趋势来看,中国需要通过相应立法予以规范；从职业资格完善的角度来看,中国亟待建立与社会保障服务相适应的职业资格制度；从提前预防和有效化解劳动和社会保障争议的角度来看,中国需要通过建立一支高效专业的社会保险师（社会保障师）队伍予以实现.这些都是通过日本《社会保险劳务士法》所直接得到的启示.但遗憾的是,长期以来,学界对于这方面的研究相当缺乏.文章从日本《社会保险劳务士法》的基本内容出发,探讨该法对中国的启示和借鉴意义,以期引起学界和政府有关部门的关注和重视,从而推动中国社会保障法制建设进程.

此外需要说明的是,从中国社会保障服务体系建设的宏观架构来看,社会保障服务社会化服务体系建设不仅应当包括社会保险师制度建设,同时还涉及到社会保险经办机构职能的准确定位、社会保障行政机关公共服务水平的提高等其他内容和配套制度.但这些方面的问题虽然与日本《社会保险劳务士法》也有一定的联系,却并不能直接从《社会保险劳务士法》中找到答案.同时,由于这些方面内容也更具有中国特色,因而更需要对中国国情的研究分析和实践把握.基于上述考虑,对于其他相关内容,则另行成文予以分析,此处不再赘述.

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[责任编辑 孙 丽]